(Pix © Larry Catá Backer 2015 )
I have been writing about the proposed Chinese Foreign NGO Management Law, the the Chinese state authorities recently distributed for global commentary. Here for my Commentary and Here for Background Briefs.
This post includes the Chinese translation of my Commentary: 关于中华人民共和国境外非政府组织管理法（草案二次审议稿）的评论.
关于中华人民共和国境外非政府组织管理法（草案二次审议稿）的评论
本评论探讨了《中华人民共和国境外非政府组织管理法（草案二次审议稿）》（以下简称《草案》）与中国共产党基本路线的兼容性。认为制定《草案》的根本意向虽然与党的路线方针基本一致，但在细节上却可能与中共提出的现代化路线相矛盾。本文所探讨的内容或许有益于《草案》的进一步完善，从而促进中国共产党履行其对中国社会的基本责任。
中国共产党第十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要发展服务性组织。
激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，引导它们依法开展活动。（《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）
一年之后中共十八届四中全会指出要“加强在华境外非政府组织管理，引导和监督其依法开展活动”。这一决定是在考虑如何管理和控制非党社会组织的问题背景下制定的：
发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。
2015 年，《中华人民共和国境外非政府组织管理法（草案二次审议稿）》发布。该《草案》引起了西方国家的强烈批评。这些批评主要集中在《草案》中大量的模糊概念，对学术机构之间正常交流的阻碍，以及将国家与非政府组织间的关系“一刀切”、统一归纳为国家安全问题。这些批评反映了西方政府和权威机构对《草案》高度关注。与此同时，这些批评也在一定程度上反映了中国社会、经济及其他重要方面在国际上扮演越来越重要的角色。就这个意义而言，中国当局十分必要去聆听这些批评的声音，并深切思考该《草案》可能产生的政治影响。
从《草案》本身来看，它既是一个挑战，也是一个机遇。挑战在于制定《草案》必须避免与党的基本路线冲突；而《草案》所带来的机遇在于帮助实现社会主义现代化，全面建设小康社会，深化社会改革推动社会深入发展，落实依法治国战略，以及加强党风党纪建设。
中国共产党党章全面规定了党如何发挥其政治先锋队领导作用的实质性框架。总纲指出：
坚持改革开放，是我们的强国之路。只有改革开放，才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义。要从根本上改革束缚生产力发展的经济体制，坚持和完善社会主义市场经济体制；与此相适应，要进行政治体制改革和其他领域的改革。要坚持对外开放的基本国策，吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果。改革开放应当大胆探索，勇于开拓，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，在实践中开创新路。（宪法，总纲）
同时，中共强调了在中国所处的世界大环境下其应如何发挥先锋领导作用：
中国共产党坚持独立自主的和平外交政策，坚持和平发展道路，坚持互利共赢的开放战略，统筹国内国际两个大局，积极发展对外关系，努力为我国的改革开放和现代化建设争取有利的国际环境。在国际事务中，维护我国的独立和主权，反对霸权主义和强权政治，维护世界和平，促进人类进步，努力推动建设持久和平、共同繁荣的和谐世界。在互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处五项原则的基础上，发展我国同世界各国的关系。（宪法，总纲）
因此，从中共基本路线的角度来看，《草案》同时提供了挑战和机遇。然而，要在与中共基本路线相一致的情况下而减少挑战增加机遇，《草案》的内容细节仍有待改进。本文从党的建设的四项基本要求——坚持党的基本路线，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，坚持全心全意为人民服务，坚持民主集中制——的角度审查《草案》，并提出改进的余地。总而言之，《草案》的总体意旨虽然与党的路线方针基本一致，然而其内容却并未十分有效地避免与中国共产党提出的现代化路线存在矛盾的可能性。
党章在总纲中指出，“党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，坚持科学执政、民主执政、依法执政，加强和改善党的领导。”《草案》可以通过以下几个方面实现这一要求。
1.“走出去战略”向中共提出了规则适用一致性的问题。适用于中国境内组织的规则同样应适用于建立在中国境外的中国组织。在大多数情况下，中国当局选择了一种恰当的迎合了中国当前发展阶段的“折中办法”来处理这个问题，即在海外运营的中国企业和组织必须（1）遵守当地法律以及适用于当地的国际规范；（2）获得与当地企业的同等待遇；（3）与中国的基本国情相协调；（4）遵守中共领导下的中国法律。这是一个良好的基础，在这个基础上构建的法律和政策不仅适用于在海外运行的中国企业和组织，同样适用于在中国境内运行的海外企和组织，并且使得互不干涉和平等互利原则得到平衡。《草案》并未明确发挥这方面的作用。至少，《草案》的基本原则应当是使所有的非政府组织受同一部法律的规范，而非境外非政府组织适用一部法，境内非政府组织适用另一部法。在此基础上，可以根据对境外NGO的不同影响因素及其不同程度而作出特别规定。这样可以避免霸权主义和不平等待遇。而霸权主义和不平等待遇正是被中国自己的历史所证明的不和谐与不稳定的原因。事实上，这也是满足十八届三中全会所要求的“激发社会活力”的最佳方式，即以相同的法律规范对所有社会组织一视同仁，以特别的法律条款对特殊的社会组织特别规范。
2. 对社会组织的规范和管理的基础应该在于其意图和运行，而非其书面上的“国籍”和国际关系。中共已经很明确地指出社会组织是社会主义现代化建设的重要力量。依法管理社会组织的目标必须是在中共领导下开展进一步的社会主义现代化建设。“不管黄猫黑猫，只要捉住老鼠就是好猫。”重点强调被管理组织的实际意图而非书面身份能够使得法律规范更加有效和明确。相反，不这样做既不利于服务于社会主义现代化建设，也不利于中国梦的全面实现。目前的《草案》可能成为一个有效的监管机器，但是却会阻碍社会组织的正常运行，使它们无法有效发挥其推动社会发展的正面作用。作为一个监管机器，《草案》相对容易沦为官僚主义的牺牲品——拘泥于组织手续，而无暇顾及如何服务于有效推动社会发展与管理。实际上，《草案》并没有对明确说明非政府组织的哪些活动和努力是被鼓励和倡导的。一部可以适用于所有社会组织的NGO管理法将会是更好地是现实社会主义现代化建设的第一步。在此基础上，境外社会组织的特殊特征可能得以在中国走出去战略的发展精神中得到更合理的构建，这一点应当是《草案》的第二个关注点。
3.《草案》第3条对非政府组织发展任务的规定是一个有益的起点，即便其仅局限于境外非政府组织。利用非政府组织推动中国经济、教育、科技、卫生、文化、体育、环保、慈善等领域的发展是制定《草案》的准确导向。然而，没有理由认为，这些活动会仅仅因为他们是由或者通过中国大陆之外的非政府组织在中国境内开展实施的（参照第2条）而有所不同。认为其有所不同的实际上又引起了与社会主义现代化建设的性质的另一个矛盾，即社会主义现代化建设仅能够被一群特定人的所实现，而不能通过科学发展而实现。如果是这样，可以使非政府组织服务于社会主义现代化建设和法治活动的巩固与协调的机会就被错失掉了。比如第8条，该条规定要建立非政府组织管理信息系统，但该管理系统仅被应用于境外非政府组织。再比如第9条，要奖励境外非政府组织的杰出工作，但这种奖励仍只被应用于境外非政府组织。这种区别对待的体系不仅局限了运行良好的境外非政府组织（包括教育机构、科技组织等）所能产生的积极效益，而且实际上损害了国家利益。
4.《草案》将安全问题界定为境外非政府组织的最重要特征，这种界定使其与社会主义现代化建设相矛盾，因为中国应当最大程度地利用社会组织进行社会主义现代化建设，从这一点来看，《草案》有悖于社会主义现代化建设精神。林尚立教授有一个合理的提醒，认为境外组织可能会对中共的执政造成挑战。但很难说如果境外非政府组织能够像本土非政府组织一样管理良好，跟随党的领导和路线方针，致力于发展社会生产力的目标，也会对党造成任何挑战。实际上，如果能够管理适当，境外非政府组织是可以像企业一样帮助中共在带领中国实现中国梦的过程中增强先锋领导力作用。无视境外非政府组织可能作出的贡献其实是另一种自相矛盾的想法，这种自相矛盾体现在两个方面。一方面，它暗示中共没有能力摆脱它所面临挑战，这部《草案》是一种打折扣的应对挑战的方式。但是这种说法是荒谬的。另一方面，它暗指非政府组织并不会给国家和人民带来任何积极作用，他们始终需要被盯着，因为他们本质上是敌对势力。这种想法暗指中共的弱点，认为《草案》试图修正自1989年以来在中国进行社会主义现代化建设过程中所犯下的错误。这也是一种荒谬的论断。然而，从由公安部门建立起来的监督架构（第7条）可以看出，《草案》的起草者必定持有以上两种谬论中的一种。《草案》如果保留了原有的民政部治理下的分级管理体制可能会使得此法更加有可执行性和有效性。为此，第10条所规定的操作细则实际更符合行政化管理职能，而非安全管理职能。在这方面，张文成所论述的方法可能更好。(张文成，关于我国执政党与民间组织关系的思考，当代世界与社会主义。)而且事实上，这些行政程序实际上降低了公安部门的工作效率，迫使公安部门不得不将大量本应用于国家安全保护的精力和资源转移到行政手续这些细枝末节上。
5. 当然，安全以及对中国道路的保护对于中共的先锋领导角色和对国家的保护是极其重要的。中共的基本路线和政府对国家利益的惯常性保护都是毋庸置疑的。然而，对境外非政府组织的限制从原则上并不应该有别于本土非政府组织。不应利用安全问题制造没有必要的矛盾，也不应把非政府组织“一刀切”地当作国家安全问题来处理。无论这些非政府组织来自于境内还是境外，王明教授所主张的社会组织规则的三种发展假设向应当得到重视。（王名，走向公民社会－－我国社会组织发展的历史及趋势，吉林大学社会 科学学报）以第5条为例，该条的内容应该通过一项更为清楚和容易理解的法律使其得以适用于所有非政府组织。然而即便是这一条也包含了歧义。该条禁止非法的营利性、政治性和宗教性活动，似乎暗示有的营利性、政治性或宗教性活动是合法的，但是却没有明确指出哪些是合法的。安全问题会影响到在中国境内的所有非政府组织，所以区分境外和本土反而显得没有必要了。为什么不制定一部法律，既能够说明有的行为是被禁止的，同时也提供安全港规则，使得任何非政府组织都能够确信如果他们遵守这些规则，他们就是在法律范围内行事。
6.还有另外一种矛盾是由将《草案》的关注点从民政机构转向安全部门所引起的。非政府组织会因为过于担心安全问题而减少投入。当《草案》过分关注安全问题而非社会主义现代化建设时，资源分配就会变得不合理，能被用于提高国家经济资源的生产力就会被错误分配。事实上，一个行政负担过重、并需要极大的花费匹配其行政规则的监管系统，可能产生两种后果。第一个是经济资源或生产力资源分配不当，大量资源被消耗在应对合规问题上。第二个是滋生腐败，这一点更为糟糕，它与中共在党和国家内部实施的反腐政策和贯彻群众路线的基本原则直接矛盾。这些问题在“临时活动”（第18条至第22条）这一章体现得尤其严重。关切于国家的极其微小利益的事项却会造成极大的行政负担。允许中国本土组织，包括企业、非政府组织和国家机关，建立一个临时赞助系统，使其承担其引进境外非政府组织的行政责任，可能会相对容易一些。这一点也可适用于教育机构间的合作，以及突发自然灾害（比如地震、洪水等）时的紧急救援。《草案》隐含着中共基本路线所反对的官僚主义和资本主义式的阻碍手段。而《草案》第六章（监督管理）是否能有效避免这些问题还不得而知。
7.第四章行为规范暗示了当前的普通性法律规范并不能实现对境外因素的有效监控。而这也恰恰暗示出中国政治和行政体制的弱点实际上被政治的稳定性和先进的管理系统所掩饰了。几个例子可以说明这一点。第26条对境外非政府组织募集和使用资金进行了不必要的限制。《草案》本可以通过要求披露资金来源和限定时间来达到此目的，而不是通过微观的活动监管。当然，国家也可以自由制定禁止性资金来源清单（如恐怖组织、犯罪集团等）。但是这样的条款应当同等适用于境内外非政府组织。除此之外，准确的信息披露能够更有效地服务于国家，减少腐败和违法的可能性，提高非政府组织活动的推动力。同样地，第32条至第38条也有违于党的基本路线：“要坚持对外开放的基本国策，吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果。改革开放应当大胆探索，勇于开拓，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，在实践中开创新路。” 这也说明种族主义和民族主义不利于中国经济、社会和文化的科学发展。这些条款在人们周围树起了高墙，而根据中共的发展目标，其先锋义务意味着这些被翻新的高墙应当用于实施保护而不是用于禁止从不同的资源获取知识。《草案》的起草者应当认真学习《宪法》总纲，并在此背景下考虑推行“中国共产党党组条例（试行）”的效用(http://news.xinhuanet.com/politics/2015-05/29/c_1115455011.htm)
（该条例规定在社会组织中设立党组），而非仅适用复杂而难以执行的规则。
8.《草案》中的一些条款是否能满足“四个全面战略布局”仍是未知，尤其是《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《全面推进依法治国若干重大问题的决定》。例如，第57条和58条作出了非常严格的预防违反此法的规定。然而不幸地是，他们在赋予公安机关没收财产和拘留的权力时，却未有检察院或法院的参与。此外，管理境外非政府组织的行政自由裁量权将非政府组织锁进了规则的笼子里，大大地削弱了非政府组织的活动能力。例如，第3条和第5条规定了非政府组织可以从事以及禁止从事的活动范围。然而这些条款都受制于公安部门的自由裁量权，因为这两个条款与公安部门所拥有的监管权（注册审批和检查审计）紧密相关。正是这种自由裁量权容易滋生腐败和损害法律权威。实际上，要充分理解第3条规定的许可和第5题条规定的禁止，必须结合第14条（不予登记），45条（应接受监督管理）46条（业务主管单位），47条（公安机关），59条(导致吊销登记、取消注册以及构成犯罪的行为)来看。
9. 最后，《草案》并不务实也没有考虑对中国的国际地位可能产生的影响。2012年，时任国家主席胡锦涛在中共第十八次全国代表大会上强调，要促进“平等互信、包容互鉴、合作共赢的精神，共同维护国际公平正义……合作共赢，就是要倡导人类命运共同体意识，在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系，同舟共济，权责共担，增进人类共同利益。”《草案》却在此引发了一个矛盾。在某种意义上，《草案》所释放的信息是对外国组织的不信任。考虑到中共所承担的先锋义务，这种不信任是不幸的。原因有两个。一方面，正如前面所提到的，这种不信任有违于社会主义现代化建设和改革开放的精神实质。它既不务实，也不有利于中国在“积极参与多边事务，支持联合国、二十国集团、上海合作组织、金砖国家等发挥积极作用，推动国际秩序和国际体系朝着公正合理的方向发展”（胡锦涛在中共第十八此全国代表大会上所做的报告，第十一部分）方面所作出的努力。目前的《草案》很可能会对中国在大陆之外开展的非政府组织项目的视角和态度产生不利影响。它会招致更多的对中国所致力于的多边努力的批评——例如对孔子学院和其他组织的援助，从而损害中国的国际话语权。希望中共高层能够在制定长期政策和战略时，更广泛地考虑这些重要的因素，并在最终确定用以规范境内外非政府组织的规范时采纳它们。
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