Rejecting claims that it violated (1) Article 8 of the European Convention on Human Rights, which sets out the
right to respect for private and family life, or (2) Article 9, which
concerns freedom of thought, conscience and religion, or (3) Article 14, which prohibits discrimination, the European Court of Human Rights, buy its Grand Chamber, held that French law banning full face covering in public did not violate the provisions of the European Convention of Human Rights. (Press Release issued by the Registrar of the Court, ECHR 191 (2014) 01.07.2014: French Ban on the Wearing in Public of Clothing designed to Conceal One's Face Does not Breach the Convention).
A case was brought by a 24-year-old French woman, who argued that the ban on wearing the veil in public violated her freedom of religion and expression. French law says nobody can wear in a public space clothing intended to conceal the face. The penalty for doing so can be a 150-euro fine (£120; $205). The 2010 law came in under former conservative President Nicolas Sarkozy. A breach of the ban can also mean a wearer having to undergo citizenship instruction. (European Court upholds French full veil ban, BBC News Online, July 1, 2014).
The case is most interesting because of its emphasis on the political importance, now raised to a trans-constitutional principle, that political solidarity--and the construction of a harmonious society--are substantially important enough to warrant some impairment of individual or personal rights, including rights grounded in religious custom. "The Court emphasized that respect for the conditions of 'living together' was a legitimate aim for the measure at issue and that, particularly as the State had a lot of room for manoeuvre ('a wide margin of appreciation) as regards this general policy question on which there were significant differences of opinion, the ban imposed by the Law of 11 October 2010 did not breach the Convention." (French Ban on the Wearing in Public of Clothing designed to Conceal One's Face Does not Breach the Convention). For a critique of the solidarity principle as a basis for managing individual human rights, see Dabniel Augenstein, "Normative
fault-lines of trans-national human rights jurisprudence: National
pride and religious prejudice in the European legal space," Global Constitutionalism 2(3):469-497 (2013) doi:10.1017/S2045381713000154 (suggesting that
the diversity of national-majoritarian approaches to social cohesion in
Europe prevents the Court from ensuring an effective trans-national
protection of religious pluralism). On the importance of "margins of appreciation", e.g., Larry Catá Backer, “Inscribing Judicial Preferences into Our Basic Law: The Political Jurisprudence of European Margins of Appreciation As Constitutional Jurisprudence in the U.S.,” 7 Tulsa Comparative & International Law Journal 327-373 (2000).
Note also the important role of the application of the principle of proportionality in the decision. (e.g., Jeremy McBride, "Proportionality and the European Convention on Human Rights, in The Principle of Proportionality in the Laws of Europe (Evelyn Ellis, ed., 1999)). Yet one of the "penalties", attending classes on citizenship, is potentially substantially transformative in the way it appears to give the state broad powers of socialization of its citizens, even where the objectives of socialization may run counter to the deeply held values of minority communities into which these are projected. Yet group solidarity is an ancient basis for political union and for the cohesion of the state. The extent to which the State may then protect its own "group feeling" (an ancient concept even within the dar al Islam, Abd Ar Rahman bin Muhammed ibn Khaldun, The Muqaddimah (Franz Rosenthal, trans., Princeton University Press, 1967)) may play an increasingly larger role in the jurisprudence of the ECHR. Also interesting was the Court's fairly narrow reading of the justification of public safety as a predicate for impairing individual rights.
Note also the important role of the application of the principle of proportionality in the decision. (e.g., Jeremy McBride, "Proportionality and the European Convention on Human Rights, in The Principle of Proportionality in the Laws of Europe (Evelyn Ellis, ed., 1999)). Yet one of the "penalties", attending classes on citizenship, is potentially substantially transformative in the way it appears to give the state broad powers of socialization of its citizens, even where the objectives of socialization may run counter to the deeply held values of minority communities into which these are projected. Yet group solidarity is an ancient basis for political union and for the cohesion of the state. The extent to which the State may then protect its own "group feeling" (an ancient concept even within the dar al Islam, Abd Ar Rahman bin Muhammed ibn Khaldun, The Muqaddimah (Franz Rosenthal, trans., Princeton University Press, 1967)) may play an increasingly larger role in the jurisprudence of the ECHR. Also interesting was the Court's fairly narrow reading of the justification of public safety as a predicate for impairing individual rights.
The opinion may be accessed HERE (ENGLISH) and ICI (FRANÇAIS) and both are included below.
The extended Press Release in English and French or may be accessed here:
ENGLISH: Click here to download it.
FRANÇAIS: Cliquez ici pour le télécharger.
GRAND CHAMBER
CASE OF S.A.S. v. FRANCE
(Application no. 43835/11)
JUDGMENT
STRASBOURG
1 July 2014
This judgment is final but may be subject to editorial revision.
In the case of S.A.S. v. France,
The European Court of Human Rights, sitting as a Grand Chamber composed of:
Dean Spielmann, President,
Josep Casadevall,
Guido Raimondi,
Ineta Ziemele,
Mark Villiger,
Boštjan M. Zupančič,
Elisabeth Steiner,
Khanlar Hajiyev,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
Ledi Bianku,
Ganna Yudkivska,
Angelika Nußberger,
Erik Møse,
André Potocki,
Paul Lemmens,
Helena Jäderblom,
Aleš Pejchal, judges,
and Erik Fribergh, Registrar,
Having deliberated in private on 27 November 2013 and on 5 June 2014,
Delivers the following judgment, which was adopted on the last‑mentioned date:
PROCEDURE
1. The case originated in an application (no. 43835/11) against the French Republic lodged with the Court under Article 34 of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms (“the Convention”) by a French national (“the applicant”), on 11 April 2011. The President of the Fifth Section, and subsequently the President of the Grand Chamber, acceded to the applicant’s request not to have her name disclosed (Rule 47 § 3 of the Rules of Court).
2. The applicant was represented before the Court by Mr Sanjeev Sharma, a solicitor practising in Birmingham, Mr Ramby de Mello and Mr Tony Muman, barristers practising in Birmingham, and Mr Satvincer Singh Juss, a barrister practising in London.
The French Government (“the Government”) were represented by their Agent, initially Ms Edwige. Belliard, Director of Legal Affairs, Ministry of Foreign Affairs, then Mr François Alabrune from May 2014.
3. The applicant complained that the ban on wearing clothing designed to conceal one’s face in public places, introduced by Law no. 2010-1192 of 11 October 2010, deprived her of the possibility of wearing the full-face veil in public. She alleged that there had been a violation of Articles 3, 8, 9, 10 and 11 of the Convention, taken separately and together with Article 14 of the Convention.
4. The application was assigned to the Court’s Fifth Section (Rule 52 § 1). On 1 February 2012 notice of the application was given to the Government.
5. On 28 May 2013 a Chamber of the Fifth Section, composed of Mark Villiger, President, Angelika Nußberger, Boštjan M. Zupančič, Ganna Yudkivska, André Potocki, Paul Lemmens and Aleš Pejchal, judges, and also of Claudia Westerdiek, Section Registrar, relinquished jurisdiction in favour of the Grand Chamber, neither of the parties having objected (Article 30 of the Convention and Rule 72).
6. The composition of the Grand Chamber was determined in accordance with the provisions of Article 27 §§ 2 and 3 of the Convention and Rule 24.
7. The applicant and the Government each filed written observations on the admissibility and merits of the case.
8. The non-governmental organisations Amnesty International, Liberty, Open Society Justice Initiative and ARTICLE 19, together with the Human Rights Centre of Ghent University and the Belgian Government, were given leave to submit written comments (Article 36 § 2 of the Convention and Rule 44 § 3). The Belgian Government were also given leave to take part in the hearing.
9. A hearing took place in public in the Human Rights Building, Strasbourg, on 27 November 2013 (Rule 59 § 3).
There appeared before the Court:
(a) for the respondent Government
Ms Edwige Belliard, Director of Legal Affairs, Ministry of Foreign Affairs, Agent,
Ms Nathalie Ancel, Head, Human Rights Section, Ministry of Foreign Affairs, Co-Agent,
Mr Sylvain Fournel, Drafting Officer, Human Rights Section, Ministry of Foreign Affairs,
Mr Rodolphe Feral, Drafting Officer, Human Rights Section, Ministry of Foreign Affairs,
Ms Patricia Rouault-Chalier, Head, General Legal and Litigation Section, Ministry of Justice,
Mr Eric Dumand, Head of European, International and Institutional Law and Litigation Department, Ministry of the Interior, Advisers;
(b) for the applicant
Mr Ramby De Mello,
Mr Tony Muman,
Mr Satvinder Singh Juss, Counsel,
Mr Eirik Bjorge,
Ms Anastasia Vakulenko,
Ms Stephanie Berry, Advisers;
(c) for the Belgian Government
Ms I. Niedlispacher, Co-Agent.
The Court heard addresses by Ms Belliard, by Mr de Mello and Mr Muman and by Ms Niedlispacher, and the replies of Ms Belliard and Mr de Mello to questions from judges.
THE FACTS
I. THE CIRCUMSTANCES OF THE CASE
10. The applicant is a French national who was born in 1990 and lives in France.
11. In the applicant’s submission, she is a devout Muslim and she wears the burqa and niqab in accordance with her religious faith, culture and personal convictions. According to her explanation, the burqa is a full-body covering including a mesh over the face, and the niqab is a full-face veil leaving an opening only for the eyes. The applicant emphasised that neither her husband nor any other member of her family put pressure on her to dress in this manner.
12. The applicant added that she wore the niqab in public and in private, but not systematically: she might not wear it, for example, when she visited the doctor, when meeting friends in a public place, or when she wanted to socialise in public. She was thus content not to wear the niqab in public places at all times but wished to be able to wear it when she chose to do so, depending in particular on her spiritual feelings. There were certain times (for example, during religious events such as Ramadan) when she believed that she ought to wear it in public in order to express her religious, personal and cultural faith. Her aim was not to annoy others but to feel at inner peace with herself.
13. The applicant did not claim that she should be able to keep the niqab on when undergoing a security check, at the bank or in airports, and she agreed to show her face when requested to do so for necessary identity checks.
14. Since 11 April 2011, the date of entry into force of Law no. 2010-1192 of 11 October 2010 throughout France, it has been prohibited for anyone to conceal their face in public places.
II. RELEVANT DOMESTIC LAW AND PRACTICE
A. The Law of 11 October 2010 “prohibiting the concealment of one’s face in public places”
1. Legislative history
(a) Report “on the wearing of the full-face veil on national territory”
15. The conference of Presidents of the National Assembly, on 23 June 2009, established a parliamentary commission comprising members from various parties with the task of drafting a report on “the wearing of the full-face veil on national territory”.
16. The report of some 200 pages, deposited on 26 January 2010, described and analysed the existing situation. It showed, in particular, that the wearing of the full-face veil was a recent phenomenon in France (almost no women wore it before 2000) and that about 1,900 women were concerned by the end of 2009 (of whom about 270 were living in French overseas administrative areas); nine out of ten were under 40, two-thirds were French nationals and one in four were converts to Islam. According to the report, the wearing of this clothing existed before the advent of Islam and did not have the nature of a religious precept, but stemmed from a radical affirmation of individuals in search of identity in society and from the action of extremist fundamentalist movements. The report further indicated that the phenomenon was non-existent in countries of central and eastern Europe, specifically mentioning the Czech Republic, Bulgaria, Romania, Hungary, Latvia and Germany. It was not therefore a matter of debate in those countries, unlike the situation in Sweden and Denmark, where the wearing of such veils nevertheless remained marginal. Moreover, the question of a general ban had been discussed in the Netherlands and in Belgium (a Law “to prohibit the wearing of any clothing which totally or principally conceals the face” has since been enacted in Belgium, on 1 June 2011; see paragraphs 40-41 below). The report was also critical of the situation in the United Kingdom, where it pointed to a sectarian trend driven by radical and fundamental Muslim groups, who were taking advantage of a legal system that was very protective of individual fundamental rights and freedoms in order to obtain recognition of rights that were specifically applicable to residents of Muslim faith or origin.
17. The report went on to criticise “a practice at odds with the values of the Republic”, as expressed in the maxim “liberty, equality, fraternity”. It emphasised that, going beyond mere incompatibility with secularism, the full-face veil was an infringement of the principle of liberty, because it was a symbol of a form of subservience and, by its very existence, negated both the principle of gender equality and that of the equal dignity of human beings. The report further found that the full-face veil represented a denial of fraternity, constituting the negation of contact with others and a flagrant infringement of the French principle of living together (le “vivre ensemble”).
The report, thus finding it necessary to “release women from the subservience of the full-face veil”, advocated a three-pronged course of action: to convince, protect women and envisage a ban. It made the following four proposals: first, to adopt a resolution reasserting Republican values and condemning as contrary to such values the wearing of the full-face veil; secondly, to initiate a general survey of the phenomena of amalgamation, discrimination and rejection of others on account of their origins or faith, and of the conditions of fair representation of spiritual diversity; thirdly, to reinforce actions of awareness and education in mutual respect and diversity and the generalising of mediation mechanisms; and fourthly, to enact legislation guaranteeing the protection of women who were victims of duress, which would strengthen the position of public officials confronted with this phenomenon and curb such practices. The report emphasised that among both the parliamentary commission’s members and those of the political formations represented in Parliament, there was no unanimous support for the enactment of a law introducing a general and absolute ban on the wearing of the full-face veil in public places.
(b) Opinion of the National Advisory Commission on Human Rights “on the wearing of the full-face veil”
18. In the meantime, on 21 January 2010, the National Advisory Commission on Human Rights (Commission nationale consultative des droits de l’homme – CNCDH) had issued an “opinion on the wearing of the full-face veil”, stating that it was not in favour of a law introducing a general and absolute ban. It took the view, in particular, that the principle of secularism alone could not serve as a basis for such a general measure, since it was not for the State to determine whether or not a given matter fell within the realm of religion, and that public order could justify a prohibition only if it were limited in space and time. The opinion also emphasised the risk of stigmatising Muslims and pointed out that a general prohibition could be detrimental to women, in particular because those who were made to wear the full-face veil would additionally become deprived of access to public areas.
19. That being said, the CNCDH observed that support for women who were subjected to any kind of violence had to be a political priority; it advocated, in order to combat any form of obscurantism, encouraging the promotion of a culture of dialogue, openness and moderation, with a view to fostering better knowledge of religions and the principles of the Republic; it called for the strengthening of civic education courses – including education and training in human rights – at all levels, for both men and women; it sought the strict application of the principles of secularism and neutrality in public services, and the application of existing legislation; and it expressed the wish that, in parallel, sociological and statistical studies should be carried out in order to monitor the evolution of the wearing of the full-face veil.
(c) Study by the Conseil d’État on “the possible legal grounds for banning the full veil”
20. On 29 January 2010 the Prime Minister asked the Conseil d’État to carry out a study on “the legal grounds for a ban on the full veil” which would be “as wide and as effective as possible”.
21. The Conseil d’État thus completed its “study on the possible legal grounds for banning the full veil”, of which the report was adopted by the Plenary General Assembly on 25 March 2010. It interpreted the question put to it as follows: can we envisage a legal ban, for particular reasons and within prescribed limits, on the wearing of the full veil as such, or are we required to address the more general issue of concealment of the face, with the wearing of this garment being just one example?
22. The Conseil d’État first observed that existing legislation already addressed this issue in various ways, whether through provisions whose effect was to ban the wearing of the full veil itself by certain persons and in certain circumstances, by imposing occasional restrictions on concealment of the face for public order reasons, or by envisaging criminal sanctions for the instigators of such practices. It noted, however, that the relevant provisions were varied in nature and that comparable democracies were like France in not having national legislation imposing a general ban on such practices in public places. In view of this finding, the Conseil d’État questioned the legal and practical viability of prohibiting the wearing of the full veil in public places, having regard to the rights and freedoms guaranteed by the Constitution, the Convention and European Union law. It found it impossible to recommend a ban on the full veil alone, as a garment representing values that were incompatible with those of the Republic, in that such a ban would be legally weak and difficult to apply in practice. It observed in particular that the principle of gender equality was not intended to be applicable to the individual person, i.e. to an individual’s exercise of personal freedom. It further took the view that a less specific ban on the deliberate concealment of the face, based mainly on public order considerations and interpreted more or less broadly, could not legally apply without distinction to the whole of the public space under prevailing constitutional and Convention case-law.
23. However, the Conseil d’État believed that, in the present state of the law, it would be possible to enact more coherent legislation, which would be binding and restrictive, comprising two types of provision: first, stipulating that it was forbidden to wear any garment or accessory that had the effect of hiding the face in such a way as to preclude identification, either to safeguard public order where it was under threat, or where identification appeared necessary for access to or movement within certain places, or for the purpose of certain formalities; secondly, strengthening enforcement measures that would particularly be directed against individuals who forced others to hide their faces and thus conceal their identity in public places.
(d) Resolution of the National Assembly “on attachment to respect for Republic values at a time when they are being undermined by the development of radical practices”
24. On 11 May 2010 the National Assembly adopted, by a unanimous vote, a Resolution “on attachment to respect for Republic values at a time when they are being undermined by the development of radical practices”.
In this Resolution the National Assembly made the following statements:
“1. Considers that radical practices undermining dignity and equality between men and women, one of which is the wearing of the full veil, are incompatible with the values of the Republic;
2. Affirms that the exercise of freedom of expression, opinion or belief cannot be relied on by anyone for the purpose of flouting common rules, without regard for the values, rights and duties which underpin society;
3. Solemnly reaffirms its attachment to respect for the principles of dignity, liberty, equality and fraternity between human beings;
4. Expresses the wish that the fight against discrimination and the promotion of equality between men and women should be a priority in public policies concerning equal opportunities, especially in the national education system;
5. Finds it necessary for all appropriate means to be implemented to ensure the effective protection of women who suffer duress or pressure, in particular those who are forced to wear the full veil.”
(e) Bill before Parliament
25. The draft of a law prohibiting the concealment of one’s face in public places was deposited in May 2010, the Government having considered that the other options (mediation and parliamentary resolution) were not sufficiently effective and that a ban limited to certain places or circumstances would not have been an appropriate means of safeguarding the principles in question and would have been difficult to implement (Bill prohibiting the concealment of one’s face in public places, impact assessment, May 2010).
The Bill contained an “explanatory memorandum”, which reads as follows:
“France is never as much itself, faithful to its history, its destiny, its image, than when it is united around the values of the Republic: liberty, equality, fraternity. Those values form the foundation-stone of our social covenant; they guarantee the cohesion of the Nation; they underpin the principle of respect for the dignity of individuals and for equality between men and women.
These are the values which have today been called into question by the development of the concealment of the face in public places, in particular by the wearing of the full veil.
This question has given rise, for about a year now, to a wide public debate. The finding, enlightened by testimony and the report of the National Assembly’s commission, is unanimous. Even though the phenomenon at present remains marginal, the wearing of the full veil is the sectarian manifestation of a rejection of the values of the Republic. Negating the fact of belonging to society for the persons concerned, the concealment of the face in public places brings with it a symbolic and dehumanising violence, at odds with the social fabric.
The decreeing of ad hoc measures has been envisaged, entailing partial bans limited to certain places and, if appropriate, to certain periods or for the benefit of certain services. Such a solution, in addition to the fact that it would encounter extreme difficulties in its implementation, would constitute no more than an inadequate, indirect and circuitous response to the real problem.
The voluntary and systematic concealment of the face is problematic because it is quite simply incompatible with the fundamental requirements of ‘living together’ in French society.
The defence of public order is not confined to the preservation of tranquillity, public health or safety. It also makes it possible to proscribe conduct which directly runs counter to rules that are essential to the Republican social covenant, on which our society is founded.
The systematic concealment of the face in public places, contrary to the ideal of fraternity, also falls short of the minimum requirement of civility that is necessary for social interaction.
Moreover, this form of public confinement, even in cases where it is voluntary or accepted, clearly contravenes the principle of respect for the dignity of the person. In addition, it is not only about the dignity of the individual who is confined in this manner, but also the dignity of others who share the same public space and who are thus treated as individuals from whom one must be protected by the refusal of any exchange, even if only visual.
Lastly, in the case of the full veil, worn only by women, this breach of the dignity of the person goes hand in hand with the public manifestation of a conspicuous denial of equality between men and women, through which that breach is constituted.
Having been consulted about the legal solutions that would be available to the public authorities in order to curb the development of this phenomenon, the Conseil d’État envisaged an approach based on a new conception of public order, considered in its ‘non-material’ dimension.
Whilst it found such an approach too innovative, it did so after noting that it was reflected in certain judicial decisions, particularly in a decision where the Constitutional Council had found that the conditions of ‘normal family life’ secured to aliens living in France could validly exclude polygamy, or indeed the case-law of the Conseil d’État itself, which allowed certain practices, even if consensual, to be proscribed when they offended against the dignity of the person. This is especially true where the practice in question, like the concealment of the face, cannot be regarded as inseparable from the exercise of a fundamental freedom.
These are the very principles of our social covenant, as solemnly restated by the National Assembly when it adopted unanimously, on 11 May 2010, its resolution on attachment to respect for Republican values, which prohibit the self-confinement of any individual who cuts himself off from others whilst living among them.
The practice of concealing one’s face, which could also represent a danger for public safety in certain situations, thus has no place within French territory. The inaction of the public authorities would seem to indicate an unacceptable failure to defend the principles which underpin our Republican covenant.
It is for the sake of those principles that the present Bill seeks to introduce into our legislation, following the necessary period of explanation and education, an essential rule of life in society to the effect that ‘no one may, in public places, wear clothing that is designed to conceal the face’.”
26. The Bill was supported by the National Assembly’s Delegation on the rights of women and equal opportunities (information report registered on 23 June 2010, no. 2646) and the Standing Committee on Legislation (Commission des lois) issued a favourable report (registered on 23 June 2010, no. 2648).
27. The Law was passed by the National Assembly on 13 July 2010 with 335 votes in favour, one vote against and three abstentions, and by the Senate on 14 September 2010, with 246 votes in favour and one abstention. After the Constitutional Council’s decision of 7 October 2010 finding that the Law was compliant with the Constitution (see paragraph 30 below), it was enacted on 11 October 2010.
2. Relevant provisions of Law no. 2010-1192
28. Sections 1 to 3 (in force since 11 April 2011) of Law no. 2010‑1192 of 11 October 2010 “prohibiting the concealment of one’s face in public places” read as follows:
Section 1
“No one may, in public places, wear clothing that is designed to conceal the face.”
Section 2
“I. - For the purposes of section 1 hereof, ‘public places’ comprise the public highway and any places open to the public or assigned to a public service.
II. - The prohibition provided for in section 1 hereof shall not apply if the clothing is prescribed or authorised by primary or secondary legislation, if it is justified for health or occupational reasons, or if it is worn in the context of sports, festivities or artistic or traditional events.”
Section 3
“Any breach of the prohibition laid down in section 1 hereof shall be punishable by a fine, at the rate applying to second-class petty offences (contraventions) [150 euros maximum].
An obligation to follow a citizenship course, as provided at paragraph 8o of Article 131-16 of the Criminal Code, may be imposed in addition to or instead of the payment of a fine.”
The provisions for the obligation to follow a citizenship course can be found in Articles R. 131-35 to R. 131-44 of the Criminal Code. The purpose of the course is to remind the convicted persons of the Republican values of tolerance and respect for the dignity of the human being and to make them aware of their criminal and civil liability, together with the duties that stem from life in society. It also seeks to further the person’s social integration (Article R. 131‑35).
29. Law no. 2010-1192 (section 4) also inserted the following provision into the Criminal Code:
Article 225-4-10
“Any person who forces one or more other persons to conceal their face, by threat, duress, coercion, abuse of authority or of office, on account of their gender, shall be liable to imprisonment for one year and a fine of 30,000 euros.
Where the offence is committed against a minor, such punishment shall be increased to two years’ imprisonment and a fine of 60,000 euros.”
B. Decision of the Constitutional Council of 7 October 2010
30. The Constitutional Council (Conseil constitutionnel), to which the matter had been referred on 14 September 2010 by the Presidents of the National Assembly and of the Senate, as provided for in the second paragraph of Article 61 of the Constitution, declared Law no. 2010-1192 compliant with the Constitution, subject to one reservation (point 5), in a decision of 7 October 2010 (no. 2010-613 DC), which reads as follows:
“... 3. Article 4 of the Declaration of the Rights of Man and the Citizen of 1789 proclaims: ‘Liberty consists in being able to do anything which does not harm others: thus the exercise of the natural rights of every man has no bounds other than those which ensure to other members of society the enjoyment of these same rights. These bounds shall be determined solely by the law’. Article 5 of the same Declaration proclaims: ‘The law shall prohibit solely those actions which are harmful to society. Nothing which is not prohibited by law shall be impeded and no one shall be compelled to do that which the law does not prescribe’. Article 10 proclaims: ‘No one shall be harassed on account of his opinions and beliefs, even religious, on condition that their manifestation does not disturb public order as determined by law’. Lastly, paragraph 3 of the Preamble to the Constitution of 1946 provides: ‘The law shall guarantee women equal rights to those of men in all spheres’.
4. Sections 1 and 2 of the statute referred for review are intended to respond to practices, which until recently were of an exceptional nature, consisting in concealing the face in public places. The legislature was of the view that such practices might be dangerous for public safety and fail to comply with the minimum requirements of life in society. It also found that those women who concealed their face, voluntarily or otherwise, were placed in a situation of exclusion and inferiority that was patently incompatible with the constitutional principles of liberty and equality. In passing the statutory provisions referred for review, the legislature thus complemented and generalised rules which were previously reserved for ad hoc situations for the purpose of protecting public order.
5. In view of the purposes which it sought to achieve and taking into account the nature of the sanction introduced for non-compliance with the rule it has laid down, the legislature has passed statutory provisions which reconcile, in a manner which is not disproportionate, the safeguarding of public order and the guaranteeing of constitutionally protected rights. However, prohibiting the concealment of the face in public places cannot, without excessively contravening Article 10 of the 1789 Declaration, restrict the exercise of religious freedom in places of worship open to the public. With this reservation, sections 1 to 3 of the statute referred for review are not unconstitutional.
6. Section 4 of the statute referred for review, which punishes by a term of one year’s imprisonment and a fine of 30,000 euros any person who forces another person to conceal his or her face, and sections 5 to 7 thereof concerning the entry into force of the statute and its implementation, are not unconstitutional. ...”
C. Prime Minister’s Circular of 2 March 2011
31. Published in the Official Gazette of 3 March 2011, the Prime Minister’s Circular of 2 March 2011 on the implementation of Law no. 2010-1192 of 11 October 2010 prohibiting the concealment of the face in public places contains the following indications:
“... I. Scope of the Law
1. Factors constituting the concealment of the face in public places
The concealment of the face in public places is prohibited from 11 April 2011 throughout the territory of the Republic, both in metropolitan France and in French overseas administrative areas. The offence is constituted when a person wears an item of clothing that is designed to conceal his or her face and when he or she is in a public place; these two conditions are necessary and sufficient.
(a) Concealment of one’s face
Extent of the ban
Items of clothing designed to conceal the face are those which make the person impossible to identify. The face does not have to be fully concealed for this to be so.
The following are prohibited in particular, without this list being exhaustive: the wearing of balaclavas (cagoules), full-face veils (burqa, niqab, etc.), masks or any other accessory or item of clothing which has the effect, whether separately or in combination with others, of concealing the face. Since the offence is classified as a petty offence (contravention), the existence of intent is irrelevant: it is sufficient for the clothing to be designed to conceal the face.
Statutory derogations
Section 2 of the Law provides for a number of derogations from the ban on concealing one’s face.
First, the ban does not apply ‘if the clothing is prescribed or authorised by primary or secondary legislation’. This is the case, for example, under Article L. 431-1 of the Road-Traffic Code, which requires the drivers of motorcycles to wear crash-helmets.
Secondly, the ban does not apply if the clothing ‘is justified for health or occupational reasons’. The occupational reasons concern, particularly, the subject-matter covered by Article L. 4122-1 of the Employment Code: ‘the employer’s instructions shall stipulate, in particular where the nature of the risks so justify, the conditions of use of any equipment, any means of protection, and any dangerous substances and concoctions. They shall be appropriate to the nature of the tasks to be performed’.
Lastly, the ban does not apply if the clothing ‘is worn in the context of sports, festivities or artistic or traditional events’. For example, religious processions, when they are of a traditional nature, fall within the scope of the derogations from the ban laid down by section 1. There is also a derogation in respect of the face protections that are prescribed in a number of sports.
The provisions of the Law of 11 October 2010 apply without prejudice to any provisions which may otherwise prohibit or govern the wearing of clothing in certain public services and which remain in force.
This is the case for Law no. 2004-228 of 15 March 2004, which regulates, in accordance with the principle of secularism, the wearing of symbols or clothing displaying religious affiliation in State schools, both primary and secondary (Article L. 141-5-1 of the National Education Code and implementing circular of 18 May 2004). Other provisions remaining applicable are those of the charter of hospitalised patients, annexed to the circular of 2 March 2006 on the rights of hospitalised patients, and those of the circular of 2 February 2005 on secularism in health institutions.
(b) Definition of public places
Section 2 of the Law states that ‘public places comprise the public highway and any places open to the public or assigned to a public service’.
The notion of the public highway requires no comment. It should be pointed out that, with the exception of those assigned to public transport, the vehicles that use public highways are regarded as private places. A person who conceals his or her face in a private car is thus not committing the offence referred to in the Law. That situation may, however, be covered by the provisions of the Road-Traffic Code stipulating that the driving of a vehicle must not present any risks for public safety.
Places open to the public are those places to which access is unrestricted (beaches, public gardens, public walkways, etc.) and places to which access is possible, even conditionally, in so far as any person who so wishes may meet the requirement (for example, by paying for a ticket to enter a cinema or theatre). Commercial premises (cafés, restaurants, shops), banks, stations, airports and the various means of public transport are thus public places.
Places assigned to a public service are the premises of any public institutions, courts and tribunals and administrative bodies, together with any other bodies responsible for providing public services. They include, in particular, the premises of various public authorities and establishments, local government bodies and their public establishments, town halls, courts, prefectures, hospitals, post offices, educational institutions (primary and secondary schools, universities), family benefit offices, health insurance offices, job centres, museums and libraries.
2. Lack of restriction as regards freedom of religion in places of worship
Where they are open to the public, places of worship fall within the scope of the Law. The Constitutional Council has found, however, that ‘prohibiting the concealment of the face in public places cannot, without excessively contravening Article 10 of the 1789 Declaration, restrict the exercise of religious freedom in places of worship open to the public’.
3. Sanction for the offence of concealing one’s face
Section 3 of the Law provides that any breach of the prohibition of face concealment in public places is punishable by a fine, at the rate applying to second-class petty offences (150 euros maximum). The imposition of this fine falls within the jurisdiction of the community courts (juridictions de proximité).
An obligation to follow a citizenship course may also be imposed by the same courts in addition to or instead of the payment of a fine. Such courses, adapted to the nature of the offence committed, must, in particular, ensure that those concerned are reminded of the Republican values of equality and respect for human dignity.
4. Sanction for the use of duress
The fact of concealing one’s face in a public place may be the result of duress against the person concerned, and the third party will then have committed the offence of forcing a person to conceal his or her face.
This offence, provided for in section 4 of the Law (inserting a new Article 225-4-10 into the Criminal Code), is punishable by one year’s imprisonment and a fine of 30,000 euros. Where the offence is committed against a minor, such punishment is increased to two years’ imprisonment and a fine of 60,000 euros.
The punishing of such conduct is part of the public authorities’ policy to combat with vigour any form of discrimination and violence against women, which constitute unacceptable infringements of the principle of gender equality.
II. Requisite conduct in public services
(a) Role of the director
In the context of the powers that he or she holds to ensure the proper functioning of the department, the director will be responsible for ensuring compliance with the provisions of the Law of 11 October 2010 and with the measures taken, in particular the updating of internal rules, for the purposes of its implementation.
It will be the director’s duty to present and explain the spirit and logic of the Law to the staff under his or her authority, to ensure that they observe its provisions and are in a position to enforce compliance therewith, in the best possible conditions, by the users of the public service.
It will also be for the director to ensure that the appropriate information envisaged by the Government in the form of posters and leaflets is made available on premises that receive or are open to members of the public.
(b) Restriction of access to premises assigned to public services
From 11 April 2011 staff responsible for a public service, who may already have had to ask individuals to show their faces momentarily to prove their identity, will be entitled to refuse access to the service to anyone whose face is concealed.
In the event that the person whose face is concealed has already entered the premises, it is recommended that staff remind that person of the applicable rules and ask him or her to observe the Law, by uncovering the face or leaving the premises. A person whose face is concealed cannot benefit from the delivery of public services.
However, the Law does not confer on staff, in any circumstances, the power to oblige a person to show his or her face or leave. The exercise of such constraint would constitute an illegal act and could entail criminal proceedings. It is therefore absolutely forbidden.
When faced with a refusal to comply, the staff member or his or her line manager must call the police or gendarmerie, who are exclusively entitled to take note and make a report of the offence and, if appropriate, to verify the identity of the person concerned. Specific instructions are addressed for this purpose by the Interior Minister to the police forces.
Denial of access to a service can be reconsidered only to take account of particular emergencies, in particular those of a medical nature.
III. ― Informing the public
The period leading up to the entry into force of the ban on the concealment of the face should be used to ensure that members of the public are suitably informed.
(a) General information
A poster, distributed on paper or electronically by ministries, within their respective networks, will have to be displayed, in a visible manner, on premises open to the public or assigned to a public service.
The poster carries the slogan ‘facing up to life in France’ (‘la République se vit à visage découvert’) and indicates that the ban on concealing the face in public places will enter into force on 11 April 2011.
This poster may be supplemented, for the benefit of those who wish to have more precise information on the provisions of the Law, by a leaflet distributed in the various services in the same manner and according to the same procedure as the poster.
For travellers wishing to visit France, this leaflet will also be available in English and Arabic at French consulates abroad.
These two documents providing general information will also be accessible via the website www.visage-decouvert.gouv.fr, which will also include a section providing answers to the various questions raised by the implementation of the Law.
(b) Information for persons directly concerned by face concealment
A scheme for the provision of information to the persons concerned has been prepared by the Ministry for Towns and Cities, in coordination with the Ministry for Solidarity and Social Cohesion and the Interior Ministry.
The aim of this information, awareness and individual support scheme is to foster dialogue, in order to persuade the small minority who conceal their face to comply with the ban laid down by Parliament. This dialogue is not a negotiation; the idea is to bring those concerned, by a process of explanation, to renounce, of their own accord, a practice which is at odds with the values of the Republic.
The scheme, about which specific instructions have been issued by the Minister for Towns and Cities, relies in particular on associations and community networks in the field of women’s rights, in particular the network of information centres on women’s rights (centres d’information des droits des femmes – CDIFF), the 300 ‘prefect’s delegates’ and ‘relay adults’ working in local communities. It will also mobilise all those working in social mediation, especially the mediators of the national education system.
The aim is to provide full information on the Law and personal support to those individuals who cover their face. ...”
D. Other circulars
32. On 11 March 2011 the Minister of Justice and Freedoms issued a Circular “concerning the presentation of the provisions on the offence of concealing one’s face in public places”. It was addressed, for action, to public prosecutors at the appellate and lower courts, and for information, to the presidents of the appellate courts and of the tribunaux de grande instance, among others. The Circular presented the offence of concealing one’s face in public places. It also contained indications as to the implementation of the new punitive provisions, with regard to the policy for establishing the offence and prosecuting the offender and the organisation of the citizenship courses.
33. On 31 March 2011 the Minister of the Interior, Overseas Administration, Local Government and Immigration addressed to the Commissioners of Police, prefects and High Commissioners (of Overseas Territories) a Circular for the purpose of “giving instructions to officials within [that Ministry], and in particular to police forces, for the application of the Law of 11 October 2010”. It contained, in particular, indications about the notion of concealing one’s face and about the places in which the ban applied, emphasising that a person present in a place of worship for the observance of religion was not liable to be charged, and “recommend[ing] that police forces avoid any intervention in the immediate vicinity of a place of worship which could be interpreted as an indirect restriction on freedom of worship”.
E. Judgment of the Criminal Division of the Court of Cassation of 5 March 2013
34. The Court of Cassation was called upon to examine an appeal on points of law (no. 12-808091) against a judgment of the Community Court of Paris, dated 12 December 2011, in which a woman had been ordered to follow a two-week citizenship course for wearing the full-face veil with the aim of protesting against the Law of 11 October 2010 in the context of a demonstration for that purpose outside the Elysée Palace. Examining the arguments submitted by the appellants under Article 9 of the Convention, the Criminal Division found as follows on 5 March 2013:
“...whilst the Community Court was wrong to disregard the religious reasons for the impugned demonstration, the judgment should not be overruled in so far as, although Article 9 of the Convention ... guarantees the exercise of freedom of thought, conscience and religion, paragraph 2 thereof stipulates that this freedom is subject only to such limitations as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests of public safety, for the protection of public order, health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others; ... this is the case for the Law prohibiting the full covering of the face in public places, as it seeks to protect public order and safety by requiring everyone who enters a public place to show their face; ...”
III. RELEVANT INTERNATIONAL LAW AND PRACTICE
A. Resolution 1743 (2010) and Recommendation 1927 (2010) of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe and Viewpoint of the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe
1. Resolution 1743 (2010) and Recommendation 1927 (2010) of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe on Islam, Islamism and Islamophobia in Europe
35. Adopted on 23 June 2010, Resolution 1743 (2010) states, in particular:
“14. Recalling its Resolution 1464 (2005) on women and religion in Europe, the Assembly calls on all Muslim communities to abandon any traditional interpretations of Islam which deny gender equality and limit women’s rights, both within the family and in public life. This interpretation is not compatible with human dignity and democratic standards; women are equal to men in all respects and must be treated accordingly, with no exceptions. Discrimination against women, whether based on religious traditions or not, goes against Articles 8, 9 and 14 of the Convention, Article 5 of its Protocol No. 7 and its Protocol No. 12. No religious or cultural relativism may be invoked to justify violations of personal integrity. The Parliamentary Assembly therefore urges member states to take all necessary measures to stamp out radical Islamism and Islamophobia, of which women are the prime victims.
15. In this respect, the veiling of women, especially full veiling through the burqa or the niqab, is often perceived as a symbol of the subjugation of women to men, restricting the role of women within society, limiting their professional life and impeding their social and economic activities. Neither the full veiling of women, nor even the headscarf, are recognised by all Muslims as a religious obligation of Islam, but they are seen by many as a social and cultural tradition. The Assembly considers that this tradition could be a threat to women’s dignity and freedom. No woman should be compelled to wear religious apparel by her community or family. Any act of oppression, sequestration or violence constitutes a crime that must be punished by law. Women victims of these crimes, whatever their status, must be protected by member states and benefit from support and rehabilitation measures.
16. For this reason, the possibility of prohibiting the wearing of the burqa and the niqab is being considered by parliaments in several European countries. Article 9 of the Convention includes the right of individuals to choose freely to wear or not to wear religious clothing in private or in public. Legal restrictions to this freedom may be justified where necessary in a democratic society, in particular for security purposes or where public or professional functions of individuals require their religious neutrality or that their face can be seen. However, a general prohibition of wearing the burqa and the niqab would deny women who freely desire to do so their right to cover their face.
17. In addition, a general prohibition might have the adverse effect of generating family and community pressure on Muslim women to stay at home and confine themselves to contacts with other women. Muslim women could be further excluded if they were to leave educational institutions, stay away from public places and abandon work outside their communities, in order not to break with their family tradition. Therefore, the Assembly calls on member states to develop targeted policies intended to raise Muslim women’s awareness of their rights, help them to take part in public life and offer them equal opportunities to pursue a professional life and gain social and economic independence. In this respect, the education of young Muslim women as well as of their parents and families is crucial. It is especially necessary to remove all forms of discrimination against girls and to develop education on gender equality, without stereotypes and at all levels of the education system.”
36. In its Recommendation 1927 (2010), adopted on the same day, the Parliamentary Assembly of the Council of Europe asked the Committee of Ministers of the Council of Europe, in particular, to:
“3.13. call on member states not to establish a general ban of full veiling or other religious or special clothing, but to protect women from all physical and psychological duress as well as to protect their free choice to wear religious or special clothing and ensure equal opportunities for Muslim women to participate in public life and pursue education and professional activities; legal restrictions on this freedom may be justified where necessary in a democratic society, in particular for security purposes or where public or professional functions of individuals require their religious neutrality or that their face can be seen.”
2. Viewpoint of the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe
37. The Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, published the following “Viewpoint” (see Human rights in Europe: no grounds for complacency. Viewpoints by Thomas Hammarberg, Council of Europe Commissioner for Human Rights, Council of Europe Publishing, 2011, pp. 39-43):
“Prohibition of the burqa and the niqab will not liberate oppressed women, but might instead lead to their further exclusion and alienation in European societies. A general ban on such attire constitutes an ill-advised invasion of individual privacy and, depending on its terms, also raises serious questions about whether such legislation is compatible with the European Convention on Human Rights.
Two rights in the Convention are particularly relevant to this debate about clothing. One is the right to respect for one’s private life and personal identity (Article 8). The other is the freedom to manifest one’s religion or belief ‘in worship, teaching, practice and observance’ (Article 9).
Both Convention articles specify that these rights can only be subject to such limitations as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests of public safety, for the protection of public order, health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.
Those who have argued for a general ban of the burqa and the niqab have not managed to show that these garments in any way undermine democracy, public safety, order or morals. The fact that a very small number of women wear such clothing has made such proposals even less convincing.
Nor has it been possible to prove that women wearing this attire are victims of more gender repression than others. Those interviewed in the media have presented a diversity of religious, political and personal arguments for their decision to dress as they do. There may of course be cases where women are under undue pressure to dress in a certain way – but it has not been shown that a ban would be welcomed by them.
There is of course no doubt that the status of women is an acute problem – and that this problem may be particularly true in relation to some religious communities. This needs to be discussed, but prohibiting the supposed symptoms – such as clothing – is not the way to do it. Dress, after all, may not reflect specific religious beliefs, but the exercise of broader cultural expression.
It is right and proper to react strongly against any regime ruling that women must wear these garments. This is in clear contravention of the Convention articles cited above, and is unacceptable, but it is not remedied by banning the same clothing in other countries.
The consequences of decisions in this area must be assessed. For instance, the suggestion that women dressed in a burqa or niqab be banned from public institutions like hospitals or government offices may result in these women avoiding such places entirely, and that is clearly wrong.
It is unfortunate that in Europe, public discussion of female dress, and the implications of certain attire for the subjugation of women, has almost exclusively focused on what is perceived as Muslim dress. The impression has been given that one particular religion is being targeted. Moreover, some arguments have been clearly Islamophobic in tenor and this has certainly not built bridges nor encouraged dialogue.
Indeed, one consequence of this xenophobia appears to be that the wearing of full cover dress has increasingly become a means of protesting against intolerance in our societies. An insensitive discussion about banning certain attire seems merely to have provoked a backlash and a polarisation in attitudes.
In general, states should avoid legislating on dress, other than in the narrow circumstances set forth in the Convention. It is, however, legitimate to regulate that those who represent the state, for instance police officers, do so in an appropriate way. In some instances, this may require complete neutrality as between different political and religious insignia; in other instances, a multi-ethnic and diverse society may want to cherish and reflect its diversity in the dress of its agents.
Obviously, full-face coverage may be problematic in some occupations and situations. There are particular situations where there are compelling community interests that make it necessary for individuals to show themselves for the sake of safety or in order to offer the possibility of necessary identification. This is not controversial and, in fact, there are no reports of serious problems in this regard in relation to the few women who normally wear a burqa or a niqab.
A related problem arose in discussion in Sweden. A jobless Muslim man lost his subsidy from a state agency for employment support because he had refused to shake the hand of a female employer when turning up for a job interview. He had claimed that his action was grounded in his religious faith.
A court ruled later, after a submission from the ombudsman against discrimination, that the agency decision was discriminatory and that the man should be compensated. Though this is in line with human rights standards, it was not readily accepted by the general public and a controversial public debate ensued.
It is likely that issues of this kind will surface increasingly in the coming years and it is healthy that they should be openly discussed – as long as Islamophobic tendencies are avoided. However, such debates should be broadened to include the promotion of greater understanding of different religions, cultures and customs. Pluralism and multiculturalism are essential European values, and should remain so.
This in turn may require more discussion of the meaning of respect. In the debates about the allegedly anti-Muslim cartoons published in Denmark in 2005, it was repeatedly stated that there was a contradiction between demonstrating respect for believers whilst also protecting freedom of expression as stipulated in Article 10 of the European Convention.
The Strasbourg Court analysed this dilemma in the famous case of Otto-Preminger-Institute v. Austria in which it stated that ‘those who choose to exercise the freedom to manifest their religion ... cannot reasonably expect to be exempt from all criticism. They must tolerate and accept the denial by others of their religious beliefs and even the propagation by others of doctrines hostile to their faith’.
In the same judgment the Court stated that consideration should be given to the risk that the right of religious believers – like anyone else – to have their views respected may be violated by provocative portrayals of objects of religious significance. The Court concluded that ‘such portrayals can be regarded as malicious violation of the spirit of tolerance, which must also be a feature of democratic society’.
The political challenge for Europe is to promote diversity and respect for the beliefs of others whilst at the same time protecting freedom of speech and expression. If the wearing of a full-face veil is understood as an expression of a certain opinion, we are in fact talking here about the possible conflict between similar or identical rights – though seen from two entirely different angles.
In Europe, we seek to uphold traditions of tolerance and democracy. Where conflicts of rights between individuals and groups arise, it should not be seen in negative terms, but rather as an opportunity to celebrate that rich diversity and to seek solutions which respect the rights of all involved.
A prohibition of the burqa and the niqab would in my opinion be as unfortunate as it would have been to criminalise the Danish cartoons. Such banning is alien to European values. Instead, we should promote multicultural dialogue and respect for human rights.”
B. The United Nations Human Rights Committee
38. In its General Comment no. 22, concerning Article 18 of the International Covenant on Civil and Political Rights (freedom of thought, conscience and religion), adopted on 20 July 1993, the Human Rights Committee emphasised as follows:
“... 4. The freedom to manifest religion or belief may be exercised ‘either individually or in community with others and in public or private’. The freedom to manifest religion or belief in worship, observance, practice and teaching encompasses a broad range of acts. ... The observance and practice of religion or belief may include not only ceremonial acts but also such customs as ... the wearing of distinctive clothing or headcoverings ...
8. Article 18 (3) permits restrictions on the freedom to manifest religion or belief only if limitations are prescribed by law and are necessary to protect public safety, order, health or morals, or the fundamental rights and freedoms of others. The freedom from coercion to have or to adopt a religion or belief and the liberty of the parents and guardians to ensure religious and moral education cannot be restricted. In interpreting the scope of permissible limitation clauses, States parties should proceed from the need to protect the rights guaranteed under the Covenant, including the right to equality and non-discrimination on all grounds specified in articles 2, 3 and 26. Limitations imposed must be established by law and must not be applied in a manner that would vitiate the rights guaranteed in article 18. The Committee observes that paragraph 3 of article 18 is to be strictly interpreted: restrictions are not allowed on grounds not specified there, even if they would be allowed as restrictions to other rights protected in the Covenant, such as national security. Limitations may be applied only for those purposes for which they were prescribed and must be directly related and proportionate to the specific need on which they are predicated. Restrictions may not be imposed for discriminatory purposes or applied in a discriminatory manner. The Committee observes that the concept of morals derives from many social, philosophical and religious traditions; consequently, limitations on the freedom to manifest a religion or belief for the purpose of protecting morals must be based on principles not deriving exclusively from a single tradition. Persons already subject to certain legitimate constraints, such as prisoners, continue to enjoy their rights to manifest their religion or belief to the fullest extent compatible with the specific nature of the constraint. States parties’ reports should provide information on the full scope and effects of limitations under article 18 (3), both as a matter of law and of their application in specific circumstances. ...”
The Human Rights Committee also stated as follows in its General Comment no. 28, concerning Article 3 (equality of rights between men and women), adopted on 29 March 2000:
“13. [Regulations on clothing to be worn by women in public] may involve a violation of a number of rights guaranteed by the Covenant, such as: article 26, on non-discrimination; article 7, if corporal punishment is imposed in order to enforce such a regulation; article 9, when failure to comply with the regulation is punished by arrest; article 12, if liberty of movement is subject to such a constraint; article 17, which guarantees all persons the right to privacy without arbitrary or unlawful interference; articles 18 and 19, when women are subjected to clothing requirements that are not in keeping with their religion or their right of self-expression; and, lastly, article 27, when the clothing requirements conflict with the culture to which the woman can lay a claim.”
The Human Rights Committee has also adopted General Comments on freedom of movement (General Comment no. 27), and on freedom of opinion and freedom of expression (General Comment no. 34).
39. The Human Rights Committee has, moreover examined a number of cases in which individuals complained of measures restricting the wearing of clothing or symbols with a religious connotation. It found, for example, that “in the absence of any justification provided by the State party” there had been a violation of Article 18 § 2 of the Covenant where a student had been expelled from her University on account of her refusal to remove the hijab (headscarf) that she wore in accordance with her beliefs (Raihon Hudoyberganova v. Uzbekistan, communication no. 931/2000, 18 January 2005). However, it has not yet ruled on the question of a blanket ban on the wearing of the full-face veil in public places.
IV. THE SITUATION IN OTHER EUROPEAN STATES
40. To date, only Belgium has passed a law that is comparable to the French Law of 11 October 2010, and the Belgian Constitutional Court has found it compatible with the right to freedom of thought, conscience and religion (see paragraphs 41-42 below). However, the question of a ban on concealing one’s face in public has been or is being discussed in a number of other European States. A blanket ban remains a possibility in some of them. In particular, a Bill has been tabled to that end in Italy: although it has not yet passed into law, it appears that the discussion is still open. In Switzerland the Federal Assembly rejected, in September 2012, an initiative of the Canton of Aargau seeking to ban the wearing in public of clothing covering all or a large part of the face, but in Ticino there was a vote on 23 September 2013 for a ban of that kind (the text still has to be validated, however, by the Federal Assembly). Such an option is also being discussed in the Netherlands, notwithstanding unfavourable opinions by the Council of State (see paragraphs 49-52 below). It should also be noted that the Spanish Supreme Court has ruled on the legality of a ban of that kind (see paragraphs 42-47 below).
A. Belgian Law of 1 June 2011 and judgment of the Belgian Constitutional Court of 6 December 2012
41. A Law “to prohibit the wearing of any clothing entirely or substantially concealing the face” was enacted in Belgium on 1 June 2011. It inserted the following provision into the Criminal Code:
“Art. 563bis. Persons who, unless otherwise provided by law, appear in a place that is accessible to the public with their faces completely or partially covered or hidden, such as not to be identifiable, shall be liable to a fine of between fifteen and twenty-five euros and imprisonment of between one and seven days, or only one of those sanctions.
However, paragraph 1 hereof shall not concern persons who are present in a place that is accessible to the public with their faces completely or partially covered or hidden where this is provided for by employment regulations or by an administrative ordinance in connection with festive events.”
42. Applications for the annulment of this Law were lodged with the Constitutional Court on the basis, inter alia, of Article 9 of the Convention. The Constitutional Court dismissed the applications in a judgment of 6 December 2012, finding in particular as follows:
“... B.17. It can be seen from the explanatory memorandum to the Bill which became the Law at issue ... that the legislature sought to defend a societal model where the individual took precedence over his philosophical, cultural or religious ties, with a view to fostering integration for all and to ensuring that citizens shared a common heritage of fundamental values such as the right to life, the right to freedom of conscience, democracy, gender equality, or the principle of separation between church and State.
... the legislative history shows that three aims were pursued: public safety, gender equality and a certain conception of ‘living together’ in society.
B.18. Such aims are legitimate and fall within the category of those enumerated in Article 9 of the Convention ..., comprising the maintaining of public safety, the protection of public order and the protection of the rights and freedoms of others.
B.19. It remains for the court to examine whether the conditions of necessity in a democratic society and proportionality in relation to the legitimate aims pursued have been satisfied.
B.20.1. It can be seen from the drafting history of the Law at issue that the prohibition of clothing that conceals the face was largely driven by public safety considerations. In this connection the issue of offences committed by persons whose face is concealed was mentioned ...
B.20.2. Section 34(1) of the Law of 5 August 1992 on police duties empowers police officers to verify the identity of any person if they have reasonable grounds to believe, on account of the person’s conduct, any material indications or the circumstances of time and place, that the person is wanted, has attempted to commit an offence or is preparing to commit one, or is likely to cause a breach of public order or has already done so. This identity check could be hindered if the person concerned has his or her face concealed and refuses to cooperate with such a check. In addition, persons who conceal their face would in general not be, or hardly be, recognisable if they commit an offence or a breach of public order.
B.20.3. That being said, it is not because a certain type of conduct has not yet attained a level that would endanger the social order or safety that the legislature is not entitled to intervene. It cannot be blamed for anticipating such risks in a timely manner by penalising a given type of conduct when its generalisation would undoubtedly entail a real danger.
B.20.4. In view of the foregoing, the legislature was entitled to take the view that the ban on concealment of the face in places accessible to the public was necessary for reasons of public safety.
B.21. The legislature further justified its intervention by a certain conception of ‘living together’ in a society based on fundamental values, which, in its view, derive therefrom.
The individuality of every subject of law (sujet de droit) in a democratic society is inconceivable without his or her face, a fundamental element thereof, being visible. Taking into account the essential values that the legislature sought to defend, it was entitled to take the view that the creation of human relationships, being necessary for living together in society, was rendered impossible by the presence in the public sphere, which quintessentially concerned the community, of persons who concealed this fundamental element of their individuality. Whilst pluralism and democracy entail the freedom to display one’s beliefs, in particular by the wearing of religious symbols, the State must pay attention to the conditions in which such symbols are worn and to the potential consequences of wearing such symbols. To the extent that the concealment of the face has the consequence of depriving the subject of law, a member of society, of any possibility of individualisation by facial appearance, whereas such individualisation constitutes a fundamental condition related to its very essence, the ban on the wearing of such clothing in a public place, even though it may be the expression of a religious belief, meets a pressing social need in a democratic society.
B.22. As to the dignity of women, here too the legislature was entitled to take the view that the fundamental values of a democratic society precluded the imposing of any obligation on women to conceal their face, under pressure from members of their family or their community, and therefore their deprivation, against their will, of their freedom of self-determination.
B.23. However, ... the wearing of the full-face veil may correspond to the expression of a religious choice. That choice may be guided by various reasons with many symbolic meanings.
Even where the wearing of the full-face veil is the result of a deliberate choice on the part of the woman, the principle of gender equality, which the legislature has rightly regarded as a fundamental value of democratic society, justifies the opposition by the State, in the public sphere, to the manifestation of a religious conviction by conduct that cannot be reconciled with this principle of gender equality. As the court has noted in point B.21, the wearing of a full-face veil deprives women – to whom this requirement is solely applicable – of a fundamental element of their individuality which is indispensable for living in society and for the establishment of social contacts.
B.24. The court must further examine whether recourse to a criminal sanction to guarantee compliance with the prohibition imposed by the Law has no disproportionate effects in relation to the aims pursued.
B.25.1. The impugned provision was inserted into the Criminal Code, under the category of fourth-class petty offences, and it provides for a fine of between fifteen and twenty-five euros, with imprisonment of between one and seven days, or only one of those sanctions.
Pursuant to Articles 564 and 565 of the Criminal Code, where the offender has already been convicted, within the preceding twelve months, for the same petty offence, the court is authorised to sentence him or her, independently of the fine, to imprisonment for up to twelve days.
Article 566 of the same Code permits a reduction of the fine to below five euros, but in no case less than one euro, where there are mitigating circumstances. ...
B.28. In so far as the individualisation of persons, of which the face is a fundamental element, constitutes an essential condition for the functioning of a democratic society, of which each member is a subject of law, the legislature was entitled to consider that the concealment of the face could endanger the functioning of society as thus conceived and, accordingly, should be punished by criminal sanctions.
B.29.1. Subject to the exception under point B.30, to the extent that the impugned measure is directed at individuals who, freely and voluntarily, hide their faces in places that are accessible to the public, it does not have any disproportionate effects in relation to the aims pursued, since the legislature opted for the most lenient criminal sanction. The fact that the sanction may be harsher in the event of a repeat offence does not warrant a different conclusion. The legislature was entitled to take the view that an offender who is convicted for conduct punishable by criminal sanctions will not repeat such conduct, on pain of a harsher sentence.
B.29.2. Moreover, it should be observed, as regards those persons who conceal their face under duress, that Article 71 of the Criminal Code provides that no offence is constituted where the perpetrator has been compelled to act by a force that he or she could not resist.
B.30. The impugned Law stipulates that a criminal sanction will be imposed on anyone who, unless any statutory provisions provide otherwise, masks or conceals his or her face totally or partially, such that he or she is not identifiable, when present in a place that is accessible to the public. It would be manifestly unreasonable to consider that such places should include places of worship. The wearing of clothing corresponding to the expression of a religious choice, such as the veil that covers the entire face in such places, could not be restricted without encroaching disproportionately on a person’s freedom to manifest his or her religious beliefs.
B.31. Subject to that interpretation, [the ground of appeal is unfounded] . ...”
B. Judgment of the Spanish Supreme Court of 6 February 2013
43. On 8 October 2010 the Ayuntamiento (municipality) of Lérida – like other municipalities – adopted an amendment to the ordenanza municipal de civismo y convivencia (general municipal ordinance on civic rights and responsibilities and living together), authorising reglamentos (specific by-laws) to limit or prohibit access to municipal areas or premises used for public services for persons wearing full-face veils, balaclavas, full-face helmets or other forms of clothing or accessories preventing or hindering identification and visual communication. On the same day, it amended to the same effect its specific by-laws relating to the municipal archives, municipal offices and public transport.
44. Relying inter alia on Article 16 of the Constitution – concerning freedom of opinion, religion and worship – and referring to Article 9 of the Convention, an association unsuccessfully lodged an application for annulment with the Catalonia High Court of Justice.
45. Ruling on an appeal on points of law, the Supreme Court quashed the judgment of the Catalonia High Court of Justice and annulled the amendments to the general municipal ordinance and to the specific by-laws concerning the municipal archives and municipal offices.
46. In its judgment of 6 February 2013 (no. 693/2013, appeal no. 4118/2011), it first pointed out that under Spanish constitutional law, fundamental rights could be limited only by a law in the formal sense.
47. It then observed that the Catalonia High Court of Justice had wrongly found that the limitations in question pursued legitimate aims and were necessary in a democratic society, whilst explaining that it did not wish to prejudge any legislative intervention. On the first point, it took the view that, contrary to the findings of the court below, it could not be said that “legitimate aims” were constituted by the protection of “public tranquillity”, “public safety” or “public order”, since it had not been shown that the wearing of the full-face veil was detrimental to those interests. It made the same observation for the “protection of rights and freedoms of others”, since the term “others” did not designate the person who sustained an interference with the exercise of the right to respect for freedom of religion but rather third parties. On the second point, it expressed its disagreement with the finding of the Catalonia High Court of Justice to the effect that, whether or not it was voluntary, it was hard to reconcile the wearing of the full-face veil with the principle of gender equality, which was one of the values of democratic societies. The Supreme Court took the view that the voluntary nature or otherwise of the wearing of the full-face veil was decisive, since it was not possible to restrict a constitutional freedom based on the supposition that the women who wore it did so under duress. It thus concluded that the limitations in question could not be regarded as necessary in a democratic society. Lastly, referring to academic legal writings, it stated that a ban on the wearing of the full-face veil would have the result of isolating the women concerned and would give rise to discrimination against them, and would thus be incompatible with the objective of ensuring the social integration of groups of immigrant origin.
48. The Supreme Court further found, however, that it did not need to abrogate the amendment of the specific by-law concerning public transport. It observed that this amendment merely obliged users who enjoyed reduced-rate tickets to identify themselves from time to time, and that this did not constitute a restriction on fundamental rights.
C. Opinion of the Netherlands Council of State, 28 November 2011
49. The Council of State of the Netherlands gave four opinions – all negative – on four separate Bills before Parliament which concerned, directly or indirectly, a ban on wearing the full-face veil in public. The first, issued on 21 September 2007, concerned a private member’s Bill expressly aimed at banning the burqa; the second, issued on 6 May 2008 (unpublished), concerned a private member’s Bill for the banning of all clothing covering the face; and the third, issued on 2 December 2009 (unpublished), concerned a Bill to introduce a ban on such clothing in schools. The fourth opinion, adopted on 28 November 2011 and published on 6 February 2012, concerned a Bill seeking to ban, on pain of criminal sanctions, the wearing in public places and places accessible to the public (except those used for religious purposes) of clothing completely covering the face, leaving only the eyes visible or preventing the person’s identification.
50. The Government of the Netherlands justified the fourth Bill by the need to guarantee open communication – essential for social interaction –, the safety and “feeling of safety” (veiligheidsgevoel) of members of the public, and the promotion of gender equality.
51. In its opinion of 28 November 2011 the Council of State first indicated that it was not convinced by the usefulness and necessity of such a ban. It observed that the Government had not stated how the wearing of clothing covering the face was fundamentally incompatible with the “social order” (maatschappelijke orde), nor had they demonstrated the existence of a pressing social need (dringende maatschappelijke behoefte) justifying a blanket ban, or indicated why the existing regulations enabling specific prohibitions hitherto deemed appropriate were no longer sufficient, or explained why the wearing of such clothing, which might be based on religious grounds, had to be dealt with under criminal law. As regards the argument about gender equality, the Council of State took the view that it was not for the Government to exclude the choice of wearing the burqa or niqab for religious reasons, as that was a choice to be left to the women concerned. It added that a blanket ban would be pointless if the aim was to prohibit the coercion of others into wearing the burqa or niqab. Lastly, the Council of State found that the subjective feeling of insecurity could not justify a blanket ban on the basis of social order or public order (de maatschappelijke of de openbare orde).
52. The Council of State further indicated that, in view of the foregoing, the Bill was not compatible with the right to freedom of religion. In its view, a general ban on wearing clothing that covered the face did not meet a pressing social need and was not therefore necessary in a democratic society.
THE LAW
I. THE GOVERNMENT’S PRELIMINARY OBJECTIONS
A. Whether the applicant is a “victim”
53. The Government called into question the applicant’s status as a “victim”. In their submission, she has not adduced evidence to show that she is a Muslim and wishes to wear the full-face veil for religious reasons, does not claim even to have been stopped by the police for wearing the full-face veil in a public place, and has not proved that she wore it before the entry into force of the Law in question. They also cast doubt on the seriousness of the consequences of the ban for the applicant, given that she had admitted to refraining from wearing such a veil in public when it would raise practical obstacles, in the context of her professional life or when she wished to socialise, and had said that she wore it only when compelled to do so by her introspective mood, her spiritual feelings or her desire to focus on religious matters. In the Government’s view, the application amounted to an actio popularis. They added that the notion of “potential victim” undermined the obligation to exhaust domestic remedies and that an extensive application of this notion could have highly destabilising effects for the Convention system: it would run counter to the drafters’ intention and would considerably increase the number of potential applicants. In their view, whilst in certain specific cases the Court might take account of very exceptional circumstances to extend the notion of “victim”, the exception should not be allowed to undermine the principle that only those whose rights have effectively and concretely been breached may claim such status.
54. The applicant submitted that she fell within the category of “potential victims”. She pointed out in particular, in this connection, that in the Court’s judgments in Dudgeon v. the United Kingdom (22 October 1981, Series A no. 45), Norris v. Ireland (26 October 1988, Series A no. 142) and Modinos v. Cyprus (22 April 1993, Series A no. 259), the Court had recognised homosexuals as victims on account of the very existence of laws imposing criminal sanctions for consensual homosexual activity, on the ground that the choice they faced was between refraining from prohibited behaviour or risking prosecution, even though such laws were hardly ever enforced. She observed that, in S.L. v. Austria (no. 45330/99, ECHR 2003‑I), a seventeen-year-old boy complaining of legislation prohibiting homosexual acts between adults and minors had been recognised by the Court as having victim status, despite the fact that only adult partners were liable to prosecution and no such prosecution was actually at issue.
In the applicant’s submission, her faith is an essential element of her existence, she is a devout believer and the wearing of the veil is fundamental for her. She found it inappropriate for the Government to require her to prove that she was a Muslim and that she wished to wear the veil for religious reasons. She failed to see what proof she could give and observed that it would have been strange to expect applicants in the above-mentioned cases to prove their homosexuality. She added that there could be no doubt that there was an established school of thought within Islam that required women to cover their faces in public, and that, according to the Court’s jurisprudence, it was not for the State to assess the legitimacy of the applicant’s ways of manifesting her beliefs. In her submission, even supposing that it could be doubted that she had worn the full-face veil before the entry into force of the Law, she is a victim of that Law in so far as it prevents her, on pain of sanctions, from wearing it in public when she so desires; the Law affects her directly on account of the fact that she is a devout Muslim woman who conceals her face in public.
55. The Court observes that this objection primarily concerns the status of the applicant as a victim under Article 9 of the Convention. It would point out in this connection that, as guaranteed by that provision, the right to freedom of thought, conscience and religion denotes only those views that attain a certain level of cogency, seriousness, cohesion and importance. However, provided this is satisfied, the State’s duty of neutrality and impartiality is incompatible with any power on the State’s part to assess the legitimacy of religious beliefs or the ways in which those beliefs are expressed (see Eweida and Others v. the United Kingdom, nos. 48420/10, 59842/10, 51671/10 and 36516/10, § 81, ECHR 2013, and the references indicated therein).
It is also true that an act which is inspired, motivated or influenced by a religion or beliefs, in order to count as a “manifestation” thereof within the meaning of Article 9, must be intimately linked to the religion or beliefs in question. An example would be an act of worship or devotion which forms part of the practice of a religion or beliefs in a generally recognised form. However, the “manifestation” of religion or belief is not limited to such acts; the existence of a sufficiently close and direct nexus between the act and the underlying belief must be determined on the facts of each case. In particular, applicants claiming that an act falls within their freedom to manifest their religion or beliefs are not required to establish that they acted in fulfilment of a duty mandated by the religion in question (ibid., § 82, and the references indicated therein).
56. It cannot therefore be required of the applicant either to prove that she is a practising Muslim or to show that it is her faith which obliges her to wear the full-face veil. Her statements suffice in this connection, since there is no doubt that this is, for certain Muslim women, a form of practical observance of their religion and can be seen as a “practice” within the meaning of Article 9 § 1 of the Convention. The fact that it is a minority practice (see paragraph 16 above) is without effect on its legal characterisation.
57. Furthermore, the applicant admittedly does not claim to have been convicted – or even stopped or checked by the police – for wearing the full-face veil in a public place. An individual may nevertheless argue that a law breaches his or her rights in the absence of a specific instance of enforcement, and thus claim to be a “victim”, within the meaning of Article 34, if he or she is required either to modify his or her conduct or risk being prosecuted, or if he or she is a member of a category of persons who risk being directly affected by the legislation (see, in particular, Marckx v. Belgium, 13 June 1979, § 27, Series A no. 31; Johnston and Others v. Ireland, 18 December 1986, § 42, Series A no. 112; Norris, cited above, § 31; Burden v. the United Kingdom [GC], no. 13378/05, § 34, ECHR 2008; and Michaud v. France, no. 12323/11, §§ 51-52, ECHR 2012). This is the case under the Law of 11 October 2010 for women who, like the applicant, live in France and wish to wear the full-face veil for religious reasons. They are thus confronted with a dilemma comparable mutatis mutandis to that which the Court identified in the Dudgeon and Norris judgments (both cited above, § 41 and §§ 30-34, respectively): either they comply with the ban and thus refrain from dressing in accordance with their approach to religion; or they refuse to comply and face prosecution (see also Michaud, cited above, § 52).
58. The Government’s objection must therefore be dismissed.
B. Exhaustion of domestic remedies
59. The Government argued that, in the absence of any domestic proceedings, the application should be declared inadmissible for failure to exhaust domestic remedies.
60. The applicant observed that applicants were not required to exhaust any domestic remedies which would be ineffective or pointless.
61. In the Court’s view, this question is devoid of relevance in the context of the French legal system, in so far as it has found that the applicant is entitled to claim victim status in the absence of any individual measure. As a subsidiary consideration, it would observe that, whilst it is true that the complaints submitted to the Court had not previously been examined by domestic courts in the context of remedies used by the applicant, the Constitutional Council ruled on 7 October 2010 that the Law was compatible with (inter alia) freedom of religion (see paragraph 30 above). The Criminal Division of the Court of Cassation has also given a ruling on the matter: in a judgment of 5 March 2013, in the context of proceedings which had nothing to do with the applicant, it rejected a complaint under Article 9 on the ground that the Law of 11 October 2010 had the aim, in accordance with the second paragraph of that Article, of “protecting public order and safety, by requiring anyone present in a public place to show their face” (see paragraph 34 above). From the latter judgment it can, moreover, be seen that, if the applicant had been convicted pursuant to the Law and had subsequently appealed on points of law on the grounds of a violation of Article 9, her appeal would have been dismissed. The Court must therefore dismiss this objection.
C. Abuse of the right of individual application
62. The Government criticised “an improper exercise of the right of individual application”. They described the application as containing “a totally disembodied argument, lodged on the very day the prohibition on concealing the face in public came into force by an applicant who ha[d] not been the subject of domestic proceedings and of whom nothing [was] known, except what she [had] seen fit to say about her religious opinions and about her uncertain way of expressing them in her behaviour”. They observed that two other applications which were very similar in form and substance had been lodged by the same United Kingdom lawyers who were representing the applicant. They added that “questions [might] well be asked about the seriousness of the case” and that it “in no way involve[d] a normal use of the right of individual application” but amounted to an actio popularis.
63. In the applicant’s view, this argument had to be rejected for the same reasons as those that she gave for the dismissal of the objection that she was not entitled to claim victim status.
64. The Government thus seem to have suggested that the applicant is merely being used as a cover. The Court has taken their observations into account on this point. It would observe, however, that its Registry has verified the name and address on the application and has ensured that the lawyers who drafted it have produced the authority form duly signed by the applicant.
65. The Court considers that the Government’s argument should otherwise be examined in terms of Article 35 § 3 (a), which allows the Court to declare inadmissible any individual application that it considers to be “an abuse of the right of individual application”.
66. The Court reiterates in this connection that the implementation of this provision is an “exceptional procedural measure” and that the concept of “abuse” refers to its ordinary meaning, namely, the harmful exercise of a right by its holder in a manner that is inconsistent with the purpose for which such right is granted (see Miroļubovs and Others v. Latvia, no. 798/05, § 62, 15 September 2009). In that connection, the Court has noted that for such “abuse” to be established on the part of the applicant it requires not only manifest inconsistency with the purpose of the right of application but also some hindrance to the proper functioning of the Court or to the smooth conduct of the proceedings before it (ibid., § 65).
67. The Court has applied that provision in four types of situation (see Miroļubovs and Others, cited above, §§ 62-66). First, in the case of applications which were knowingly based on untrue facts (see Varbanov v. Bulgaria, no. 31365/96, § 36, ECHR 2000‑X), whether there had been falsification of documents in the file (see, for example, Jian v. Romania (dec.), no. 46640/99, 30 March 2004) or failure to inform the Court of an essential item of evidence for its examination of the case (see, for example, Al-Nashif v. Bulgaria, no. 50963/99, § 89, 20 June 2002, and Kerechashvili v. Georgia (dec.), no. 5667/02, 2 May 2006) or of new major developments in the course of the proceedings (see, for example, Predescu v. Romania, no. 21447/03, §§ 25-27, 2 December 2008). Secondly, in cases where an applicant had used particularly vexatious, contemptuous, threatening or provocative expressions in his correspondence with the Court (see, for example, Řehák v. the Czech Republic (dec.), no. 67208/01, 18 May 2004). Thirdly, in cases where an applicant had deliberately breached the confidentiality of negotiations for a friendly settlement (see, for example, Hadrabová and Others v. the Czech Republic (dec.), nos. 42165/02 and 466/03, 25 September 2007, and Deceuninck v. France (dec.), no. 47447/08, 13 December 2011). Fourthly, in cases where applicants had repeatedly sent quibbling and manifestly ill-founded applications resembling an application they had previously lodged that had been declared inadmissible (see Anibal Vieira & Filhos LDA and Maria Rosa Ferreira da Costa LDA v. Portugal (dec.), nos. 980/12 and 18385/12, 13 November 2012; see also the Commission decisions M. v. the United Kingdom, no. 13284/87, 15 October 1987, and Philis v. Greece, no. 28970/95, 17 October 1996). The Court has also stipulated that, even though an application motivated by publicity or propaganda is not, by that very fact alone, an abuse of the right of application, the situation is different where the applicant, driven by political interests, gives an interview to the press or television showing an irresponsible and frivolous attitude towards proceedings that are pending before the Court (see Miroļubovs and Others, cited above, § 66).
68. The Court would first observe that the present application does not fall into any of those four categories. Moreover, even supposing that it could be considered that an application which amounts to an actio popularis is thereby rendered “manifestly at odds with the purpose of the right of application”, the Court would refer back to its previous observations about the applicant’s victim status and its conclusion that the present case cannot be described as an actio popularis (see paragraphs 57-58 above). Furthermore, there is no evidence capable of leading the Court to consider that, by her conduct, the applicant has sought to hinder the proper functioning of the Court or the smooth conduct of proceedings before it. Also taking into account the fact that the inadmissibility of an application on the ground that it constitutes an abuse of the right of application must remain an exception, the Court dismisses the Government’s objection.
II. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 3 OF THE CONVENTION, TAKEN SEPARATELY AND TOGETHER WITH ARTICLE 14
69. The applicant complained that, since the wearing in public of clothing designed to conceal the face was prohibited by law on pain of a criminal sanction, if she wore the full-face veil in a public place she would expose herself to a risk not only of sanctions but also of harassment and discrimination, which would constitute degrading treatment. She relied on Article 3 of the Convention, which reads:
“No one shall be subjected to torture or to inhuman or degrading treatment or punishment.”
She further complained of a violation of Article 14 of the Convention taken together with Article 3. Article 14 reads as follows:
“The enjoyment of the rights and freedoms set forth in [the] Convention shall be secured without discrimination on any ground such as sex, race, colour, language, religion, political or other opinion, national or social origin, association with a national minority, property, birth or other status.”
70. The Court observes that the minimum level of severity required if ill-treatment is to fall within the scope of Article 3 (see Ireland v. the United Kingdom, 18 January 1978, § 162, Series A no. 25) is not attained in the present case. It concludes that the complaint under this Article is manifestly ill-founded, within the meaning of Article 35 § 3 (a) of the Convention. This also means that, as the facts at issue do not fall within the ambit of Article 3 of the Convention (see, for example, X and Others v. Austria [GC], no. 19010/07, § 94, ECHR 2013), Article 14 of the Convention cannot be relied upon in conjunction with that provision.
71. Accordingly, this part of the application is inadmissible and must be rejected pursuant to Article 35 §§ 3 and 4 of the Convention.
III. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLE 11 OF THE CONVENTION, TAKEN SEPARATELY AND TOGETHER WITH ARTICLE 14
72. The applicant complained that the statutory ban on wearing clothing designed to conceal the face in public deprived her of the possibility of wearing the Islamic full-face veil in public places. She alleged that there had been a violation of her right to freedom of association and discrimination in the exercise of that right. She relied on Article 11 of the Convention, taken separately and together with the above-cited Article 14. Article 11 reads as follows:
“1. Everyone has the right to freedom of peaceful assembly and to freedom of association with others, including the right to form and to join trade unions for the protection of his interests.
2. No restrictions shall be placed on the exercise of these rights other than such as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests of national security or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals or for the protection of the rights and freedoms of others. This Article shall not prevent the imposition of lawful restrictions on the exercise of these rights by members of the armed forces, of the police or of the administration of the State.”
73. The Court observes that the applicant did not indicate how the ban imposed by the Law of 11 October 2012 would breach her right to freedom of association and would generate discrimination against her in the enjoyment of that right. It concludes that, being unsubstantiated, this part of the application is manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 (a) of the Convention (see, for example, Özer v. Turkey (no. 2), no. 871/08, § 36, 26 January 2010) and is, as such, inadmissible. It must therefore be dismissed pursuant to Article 35 §§ 3 and 4 of the Convention.
IV. ALLEGED VIOLATION OF ARTICLES 8, 9 AND 10 OF THE CONVENTION, TAKEN SEPARATELY AND TOGETHER WITH ARTICLE 14
74. The applicant complained for the same reasons of a violation of her right to respect for her private life, her right to freedom to manifest her religion or beliefs and her right to freedom of expression, together with discrimination in the exercise of these rights. She relied on Articles 8, 9 and 10 of the Convention, taken separately and together with the above-cited Article 14. Those first three Articles read as follows:
Article 8
“1. Everyone has the right to respect for his private and family life, his home and his correspondence.
2. There shall be no interference by a public authority with the exercise of this right except such as is in accordance with the law and is necessary in a democratic society in the interests of national security, public safety or the economic well-being of the country, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.”
Article 9
“1. Everyone has the right to freedom of thought, conscience and religion; this right includes freedom to change his religion or belief and freedom, either alone or in community with others and in public or private, to manifest his religion or belief, in worship, teaching, practice and observance.
2. Freedom to manifest one’s religion or beliefs shall be subject only to such limitations as are prescribed by law and are necessary in a democratic society in the interests of public safety, for the protection of public order, health or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others.”
Article 10
“1. Everyone has the right to freedom of expression. This right shall include freedom to hold opinions and to receive and impart information and ideas without interference by public authority and regardless of frontiers. This Article shall not prevent States from requiring the licensing of broadcasting, television or cinema enterprises.
2. The exercise of these freedoms, since it carries with it duties and responsibilities, may be subject to such formalities, conditions, restrictions or penalties as are prescribed by law and are necessary in a democratic society, in the interests of national security, territorial integrity or public safety, for the prevention of disorder or crime, for the protection of health or morals, for the protection of the reputation or rights of others, for preventing the disclosure of information received in confidence, or for maintaining the authority and impartiality of the judiciary.”
A. Admissibility
75. The Court finds that these complaints are not manifestly ill-founded within the meaning of Article 35 § 3 (a) of the Convention. It further notes that they are not inadmissible on any other grounds. They must therefore be declared admissible.
B. Merits
1. The parties’ submissions
(a) The applicant
76. In the applicant’s submission, she was born in Pakistan and her family belongs to a Sunni cultural tradition in which it is customary and respectful for women to wear a full-face veil in public. She claimed to have sustained a serious interference with the exercise of her rights under Article 9, as the Law of 11 October 2010, which sought to prohibit Muslim women from wearing the full-face veil in public places, prevented her from manifesting her faith, from living by it and from observing it in public. She added that, whilst the interference was “prescribed by law”, it did not pursue any of the legitimate aims listed in the second paragraph of that provision and was not “necessary in a democratic society”.
77. The applicant began by observing that this interference could not be said to have the legitimate aim of “public safety” as it was not a measure intended to address specific safety concerns in places of high risk such as airports, but a blanket ban applying to almost all public places. As to the Government’s argument that it sought to ensure respect for the minimum requirements of life in society, because the reciprocal exposure of faces was fundamental in French society, the applicant objected that it failed to take into account the cultural practices of minorities which did not necessarily share this philosophy or the fact that there were forms of communication other than visual, and that in any event this bore no relation to the idea of imposing criminal sanctions to prevent people from veiling their faces in public. She submitted, moreover, that the Government’s assertion that for women to cover their faces was incompatible with the principle of gender equality was simplistic. She argued that, according to a well-established feminist position, the wearing of the veil often denoted women’s emancipation, self-assertion and participation in society, and that, as far as she was concerned, it was not a question of pleasing men but of satisfying herself and her conscience. Furthermore, it could not be maintained that because of wearing the veil the women concerned were denied the right to exist as individuals in public, when in the majority of cases it was worn voluntarily and without any proselytising motive. She added that other member States with a strong Muslim population did not prohibit the wearing of the full-face veil in public places. She also found it ironic that an abstract idea of gender equality could run counter to the profoundly personal choice of women who decided to wear veils, and contended that imposing legal sanctions exacerbated the inequality that was supposed to be addressed. Lastly, she took the view that in claiming that the prohibition had the legitimate aim of “respect for human dignity” the Government were justifying the measure by the abstract assumption, based on stereotyping and chauvinistic logic, that women who wore veils were “effaced”.
78. Under the heading of “necessity”, the applicant argued that a truly free society was one which could accommodate a wide variety of beliefs, tastes, pursuits, customs and codes of conduct, and that it was not for the State to determine the validity of religious beliefs. In her view, the prohibition on wearing the full-face veil in public and the risk of criminal sanctions sent out a sectarian message and discouraged the women concerned from socialising. She pointed out that the Human Rights Committee, in its General Comment no. 28, had found that any regulation of clothing that women could wear in public might breach the principle of equal rights for men and women, and in its decision in Raihon Hudoyberganova v. Uzbekistan (cited above), had observed that the freedom to manifest one’s religion encompassed the right to wear clothes or attire in public which were in conformity with the individual’s faith or religion. She further observed that, whilst the Law of 11 October 2010 had been passed almost unanimously, the above-cited cases of Dudgeon, Norris and Modinos showed that a measure might have wide political support and yet not be “necessary in a democratic society”.
Moreover, even supposing that the aims pursued were legitimate, the impugned prohibition could not fulfil that condition where they might be achieved by less restrictive means. Thus, to address the questions of public safety, it would be sufficient to implement identity checks at high-risk locations, as in the situations examined by the Court in the cases of Phull v. France ((dec.), no. 35753/03, ECHR 2005‑I) and El Morsli v. France ((dec.), no. 15585/06, 4 March 2008). As to the aim of guaranteeing respect for human dignity, it was still necessary to weigh up the competing interests: those of members of the public who disapproved of the wearing of the veil; and those of the women in question who, like the applicant, were forced to choose between acting in a manner contrary to their beliefs, staying at home or breaking the law. The rights of the latter were much more seriously affected than those of the former. In the applicant’s view, if it were considered, as the Government argued, that it was necessary to criminalise not only the coercion of another into veiling but also the fact of voluntarily wearing the veil, on the grounds that women might be reluctant to denounce those who coerced them and that constraint might be diffuse in nature, that would mean disregarding the position or motivation of women who chose to cover their faces and therefore excluding any examination of proportionality. Such an attitude was not only paternalistic, but it also reflected an intention to punish the very women who were supposed to be protected from patriarchal pressure. Lastly, the applicant found irrelevant the Government’s comment that freedom to dress according to one’s wishes remained very broad in France and that the ban did not apply in places of worship open to the public, pointing out that her beliefs precisely required her to cover her face and that it should be possible to manifest one’s religion in public, not only in places of worship.
79. In the applicant’s submission, the fact that she was prevented by the Law of 11 October 2010 from wearing the full-face veil in public also entailed a violation of her right to respect for her private life under Article 8 of the Convention. Her private life was affected for three reasons. First, because her ability to wear the full-face veil was an important part of her social and cultural identity. Secondly because, as the Court had pointed out in its Von Hannover v. Germany judgment (no. 59320/00, §§ 50 and 69, ECHR 2004‑VI), there was a zone of interaction of a person with others, even in a public context, which might fall within the scope of private life, and the protection of private life under Article 8 extended beyond the private family circle and also included a social dimension. The third reason was that if she went out of the house wearing the full-face veil she would probably encounter hostility and would expose herself to criminal sanctions. Thus, being obliged to remove it when she went out and only being able to wear it at home “as if she were a prisoner”, she was forced to adopt a “Jekyll and Hyde personality”.
Furthermore, referring back in essence to her observations on Article 9 of the Convention, the applicant argued that the interference did not pursue any of the legitimate aims enumerated in the second paragraph of Article 8 of the Convention. She added that, even supposing that one of those aims could be accepted, the impugned interference could not be regarded as necessary in a democratic society, especially as the requirements of the second paragraph of Article 8 were, in this connection, stricter than those of the second paragraph of Article 9.
80. The applicant further argued that the ban on wearing clothing designed to conceal the face in public, which undoubtedly targeted the burqa, generated discrimination in breach of Article 14 on grounds of sex, religion and ethnic origin, to the detriment of Muslim women who, like her, wore the full-face veil. In her view this was indirect discrimination between Muslim women whose beliefs required them to wear the full-face veil and other Muslim women, and also between them and Muslim men. The exception provided for by the Law, according to which the ban did not apply if the clothing was worn in the context of “festivities or artistic or traditional events” was also, in her view, discriminatory, in that it created an advantage for the Christian majority: it allowed Christians to wear in public clothing that concealed their face in the context of Christian festivities or celebrations (Catholic religious processions, carnivals or rituals, such as dressing up as Santa Claus) whereas Muslim women who wished to wear the full-face veil in public remained bound by the ban even during the month of Ramadan.
(b) The Government
81. The Government admitted that, even though it was formulated in general terms, the ban introduced by the Law of 11 October 2010 could be seen as a “limitation”, within the meaning of Article 9 § 2 of the Convention, on the freedom to manifest one’s religion or beliefs. They argued, however, that the limitation pursued legitimate aims and that it was necessary, in a democratic society, for the fulfilment of those aims.
82. In the Government’s submission, the first of those aims was to ensure “public safety”. The ban satisfied the need to identify individuals so as to prevent danger for the safety of persons and property and to combat identity fraud. The second of those aims concerned the “protection of the rights and freedoms of others” by ensuring “respect for the minimum set of values of an open and democratic society”. The Government mentioned three values in this connection. First, the observance of the minimum requirements of life in society. In the Government’s submission, the face plays a significant role in human interaction: more so than any other part of the body, the face expresses the existence of the individual as a unique person, and reflects one’s shared humanity with the interlocutor, at the same time as one’s otherness. The effect of concealing one’s face in public places is to break the social tie and to manifest a refusal of the principle of “living together” (le “vivre ensemble”). The Government further argued that the ban sought to protect equality between men and women, as to consider that women, solely on the ground that they were women, must conceal their faces in public places, amounted to denying them the right to exist as individuals and to reserving the expression of their individuality to the private family space or to an exclusively female space. Lastly, it was a matter of respect for human dignity, since the women who wore such clothing were therefore “effaced” from public space. In the Government’s view, whether such “effacement” was desired or suffered, it was necessarily dehumanising and could hardly be regarded as consistent with human dignity.
On the question of gender equality, the Government expressed surprise at the applicant’s statements to the effect that the practice of wearing the full-face veil often denoted the woman’s emancipation, self-assertion and participation in society, and they did not agree with the highly positive presentation of that practice by the applicant and the intervening non-governmental organisations. They took note of the study reports presented by two of the third-party interveners, showing that women who wore or used to wear the full-face veil did so voluntarily and those that had given up the practice had done so mainly as a result of public hostility. They observed, however, that those studies were based on only a small sample group of women (twenty-seven in one case, thirty-two in the other) recruited using the “snowball method”. That method was not very reliable, as it consisted in targeting various people fitting the subject profile and then, through them, reaching a greater number of people who generally shared the same views. They concluded that the reports in question provided only a very partial view of reality and that their scientific relevance had to be viewed with caution.
83. As regards the necessity and proportionality of the limitation, the Government argued that the Law of 11 October 2010 had been passed both in the National Assembly and the Senate by the unanimous vote of those cast (less one vote), following a wide democratic consultation involving civil society. They pointed out that the ban in issue was extremely limited in terms of its subject matter, as only concealment of the face was prohibited, irrespective of the reason, and everyone remained free, subject to that sole restriction, to wear clothing expressing a religious belief in public. They added that the Law was necessary for the defence of the principles underlying its enactment. They indicated in this connection that to restrict sanctions only to those coercing someone else to cover their face would not have been sufficiently effective because the women concerned might have hesitated to report it and coercion could always be diffuse in nature. They further pointed out that the Court afforded States a wide margin of appreciation when it came to striking a balance between competing private and public interests, or where a private interest was in conflict with other rights secured by the Convention (they referred to Evans v. the United Kingdom [GC], no. 6339/05, § 77, ECHR 2007‑I). They further took the view that the penalties stipulated were light – a mere fine of 150 euros or a citizenship course. They noted that both the Constitutional Council and the Court of Cassation had recognised the “necessity” of the Law.
84. As to Article 8 of the Convention, the Government indicated that they were not convinced that this provision applied, since the ban on clothing designed to cover the face concerned only public places and it could not be considered that an individual’s physical integrity or privacy were at stake. Pointing out that the applicant’s arguments related, in any event, more to her freedom to manifest her beliefs or religion and therefore to Article 9, they referred back to the arguments they had set out under that head as to the justification for the interference and its proportionality.
85. Lastly, the Government found the applicant “particularly ill-placed to consider herself a victim of discrimination on account of her sex”, as one of the essential objectives of the impugned Law was to combat that type of discrimination as a result of women being effaced from public space through the wearing of the full-face veil. In their view, the assertion that the Law had been based on a stereotype whereby Muslim women were submissive was unfounded and caricatural: firstly, because the Law did not target Muslim women; and secondly, because the social effacement manifested by the wearing of the burqa or niqab was “hardly compatible with the affirmation of a social existence”. In their opinion, it was not possible to infer from Article 14 of the Convention a right to place oneself in a position of discrimination. As to the contention that one of the effects of the Law would be to dissuade the women concerned from going to public places and to confine them at home, it was particularly futile in the instant case since the applicant claimed that she wore this clothing only voluntarily and occasionally.
The Government added that the Law did not create any discrimination against Muslim women either. They observed in this connection that the practice of wearing the full-face veil was a recent development, quite uncommon in France, and that it had been criticised on many occasions by high-profile Muslims. The prohibition in fact applied regardless of whether or not the reason for concealing the face was religious, and regardless of the sex of the individual. Lastly, they pointed out that the fact that certain individuals who wished to adopt behaviour which they justified by their beliefs, whether or not religious, were prevented from doing so by a statutory prohibition could not in itself be considered discriminatory where the prohibition had a reasonable basis and was proportionate to the aim pursued. They referred on this point to their previous arguments.
2. Arguments of third-party interveners
(a) The Belgian Government
86. The intervening Government stated that the wearing of the full-face veil was not required by the Koran but corresponded to a minority custom from the Arabian peninsula.
87. They further indicated that a law prohibiting the wearing of any “clothing entirely or substantially concealing the face” had been passed in Belgium on 1 June 2011 and had come into force on 23 July 2011. Two constitutional challenges lodged against it had been dismissed by the Belgian Constitutional Court in a judgment of 6 December 2012, finding – subject to one reservation concerning places of worship – that the wearing of such clothing posed a safety issue, was an obstacle to the right of women to equality and dignity, and, more fundamentally, undermined the very essence of the principle of living together. They took the view that no one was entitled to claim, on the basis of individual or religious freedom, the power to decide when and in what circumstances they would agree to uncover their faces in a public place. It was necessarily a matter for the public authorities to assess public safety requirements. They further noted that the issue of women’s right to equality and dignity had been raised by both parties, and acknowledged that the wearing of the full-face veil was not necessarily an expression of subservience to men. They considered, however, that the right to isolation had its limits, that codes of clothing which prevailed in our societies were the product of societal consensus and the result of a balanced compromise between our individual freedom and our codes of interaction within society, and that those who wore clothing concealing their face were signalling to the majority that they did not wish to take an active part in society and were thus dehumanised. In their view, one of the values forming the basis on which a democratic society functioned was the possibility for individuals to take part in an active exchange.
88. The intervening Government pointed out that the Belgian legislature had sought to defend a model of society in which the individual outweighed any philosophical, cultural or religious attachments so as to encourage full integration and enable citizens to share a common heritage of fundamental values such as democracy, gender equality and the separation of Church and State. They referred to the judgment of the Belgian Constitutional Court, which had found that, where the consequence of concealing the face was to prevent a person’s facial individualisation, even though such individualisation was a fundamental condition associated with his or her very essence, the prohibition on wearing clothing concealing the face in places accessible to the public, even if it were the expression of a religious belief, met a compelling social need in a democratic society. They added that the Belgian legislature had opted for the lightest criminal sanction (a fine) and observed – again referring to the Constitutional Court’s judgment – that if certain women stayed at home so as not to go out with their faces uncovered, that was the result of their own choice and not of an illegitimate constraint imposed on them by the Law. Lastly, they were of the view that the French and Belgian Laws were not discriminatory, as they did not specifically target the full-face veil and applied to any person who wore items concealing the face in public, whether a man or a woman, and whether for a religious or any other reason.
(b) The non-governmental organisation Amnesty International
89. This third-party intervener observed that the right to wear clothing with a religious connotation was protected by the International Covenant on Civil and Political Rights, in terms of the right to freedom of thought, conscience and religion and the right to freedom of expression. It added that the Covenant provided for limitations similar to those in Articles 9 and 10 of the Convention, and argued that public international law required the provisions of both instruments to be interpreted in a similar manner. It thus called on the Court to take into account the Human Rights Committee’s General Comments nos. 22, 27 and 34, together with its jurisprudence (see paragraph 38 above).
90. The intervener added that the right to freedom from discrimination was guaranteed by all the international and regional instruments for the protection of fundamental rights, that a homogeneous interpretation was also required in that connection, and that, in accordance with the International Covenant on Civil and Political Rights and the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women (CEDAW), States had an obligation to take effective measures to put an end to discriminatory practices. It further referred to the Human Rights Committee’s General Comments nos. 22 and 28. It also pointed to the risk of intersecting discrimination: women might experience a distinct form of discrimination due to the intersection of sex with other factors such as religion, and such discrimination might express itself, in particular, in the form of stereotyping of subgroups of women. It also observed that restrictions on the wearing of headscarves or veils might impair the right to work, the right to education and the right to equal protection of the law, and might contribute to acts of harassment and violence.
91. In the third party’s submission, it is an expression of gender-based and religion-based stereotyping to assume that women who wear certain forms of dress do so only under coercion; ending discrimination would require a far more nuanced approach.
(c) The non-governmental organisation ARTICLE 19
92. This third-party intervener observed that the wearing of religious dress or symbols was covered by the right to freedom of expression and the right to freedom of religion and thought. It also referred to the Human Rights Committee’s General Comment no. 28. It further mentioned that Committee’s decision in Hudoyberganova v. Uzbekistan (cited above), where it had been found that the freedom to manifest one’s religion encompassed the right to wear clothes or attire in public which were deemed to be in conformity with the individual’s faith or religion, and that to prevent a person from wearing religious clothing might constitute a violation of Article 18 of the International Covenant on Civil and Political Rights. It referred also to the Committee’s General Comment no. 34 on freedom of opinion and expression. It added that, in her 2006 report, the United Nations Special Rapporteur on freedom of religion or belief had laid down a set of guidelines for considering the necessity and proportionality of restrictions on wearing religious dress or symbols and recommended that the following questions be answered by the administration or judiciary when making such an assessment: is the restriction in question appropriate having regard to the legitimate interest that it seeks to protect, is it the least restrictive, has it involved a balancing of the competing interests, is it likely to promote religious intolerance and does it avoid stigmatising any particular religious community?
93. The intervener further observed that, as noted by the Special Rapporteur on freedom of religion or belief in his interim 2011 report, the prohibition on sex-based discrimination was often invoked in favour of banning the full-face veil, whereas such prohibitions might lead to intersectional discrimination against Muslim women. In the intervener’s view, this could be counterproductive as it might lead to the confinement of the women concerned in the home and to their exclusion from public life and marginalisation, and might expose Muslim women to physical violence and verbal attacks. It further observed that the Parliamentary Assembly of the Council of Europe, in particular, had recently recommended that member States should not opt for general bans on the wearing of the full-face veil in public.
94. According to the intervener, international standards on the right to freedom of expression, to freedom of opinion and religion and to equal treatment and non-discrimination did not support general prohibitions on covering the face in public.
(d) Human Rights Centre of Ghent University
95. The intervener emphasised that the French and Belgian Laws prohibiting concealment of the face in public had been passed on the basis of the assumption that women who wore the full-face veil did so for the most part under coercion, showed that they did not wish to interact with others in society and represented a threat to public safety. It referred to empirical research that had been carried out in Belgium among twenty-seven women who wore or used to wear the full-face veil (see E. Brems, Y. Janssens, K. Lecoyer, S. Ouald Chaib and V. Vandersteen, Wearing the Face Veil in Belgium: Views and Experiences of 27 Women Living in Belgium Concerning the Islamic Full Face Veil and the Belgian Ban on Face Covering), together with research carried out in France by the Open Society Foundations (see paragraph 104 below) and in the Netherlands by Professor A. Moors, which all indicated that this assumption was erroneous.
96. In the intervener’s submission, this research showed that the ban did not actually serve its stated purpose: the women concerned avoided going out, leading to their isolation and the deterioration of their social life and autonomy, and cases of aggression against them had increased. It further found the ban disproportionate, because public space was defined very broadly, safety concerns might be addressed by the occasional duty to identify oneself by showing one’s face, and in today’s society there were many forms of social interaction in which people did not have to see each other’s face.
97. In the intervener’s view, in addition to constituting a disproportionate interference with freedom of religion, the ban generated indirect and intersectional discrimination on grounds of religion and sex, endorsed stereotypes and disregarded the fact that veiled women made up a vulnerable minority group which required particular attention.
98. Lastly, the intervener asked the Court to examine the present case in the light of the rise in Islamophobia in various European countries. It took the view that the adoption and enforcement of a blanket ban on face covering in public were all the more harmful as this had been accompanied by political rhetoric specifically targeting women wearing an Islamic face veil, thus reinforcing negative stereotypes and Islamophobia.
(e) The non-governmental organisation Liberty
99. This intervener observed that, although the Law of 11 October 2010 was framed in neutral terms, its aim was to prohibit the wearing of the burqa and it applied to all public places, with the result that the women concerned faced the agonising choice between remaining at home or removing their veil. It pointed out that the origins of the Convention were firmly rooted in the atrocities of the Second World War, that it was the horrors perpetrated against the Jews that had provided the impetus for embedding the right to freedom of religion in the list of fundamental rights, and that since then there had been other crimes against humanity where religion had been at least a contributory factor. It added that there was a close relationship between religion and race.
100. The intervener further emphasised that general rules regulating clothing worn by women in public might involve a violation not only of a number of fundamental rights but also of international and regional instruments such as the Framework Convention for the Protection of National Minorities. As regards the Convention, the intervener was of the view that Articles 8, 9, 10 and 14 applied in the present case. It submitted that the threefold justification in the explanatory memorandum accompanying the Bill had not been convincing. It further argued that the ban and the debate surrounding it contributed to stigmatising Muslims and fuelled racist attitudes towards them.
101. In conclusion, the intervener observed that, whilst many feminists, in particular, regarded the full-face veil as demeaning to women, undermining of their dignity, and the result of patriarchy, others saw it as a symbol of their faith. In its view, these controversies were not resolved by imprisoning at home those women who felt compelled to wear it, on pain of sanctions. This was not liberating for women and in all likelihood would encourage Islamophobia.
(f) The non-governmental organisation Open Society Justice Initiative
102. This third-party intervener pointed out that the ban on the full-face veil had been criticised within the Council of Europe and that only France and Belgium had adopted such a blanket measure. It emphasised that, even though the French and Belgian Laws were neutral in their wording, their legislative history showed that the intent was to target specifically the niqab and the burqa.
103. The intervener further noted that the aim of the French Law was to preserve public safety, gender equality and secularism. It asserted in this connection that reasoning based on public order might easily disguise intolerance when freedom of religion was at stake. Referring in particular to the Court’s judgment in Palau-Martinez v. France (no. 64927/01, § 43, ECHR 2003‑XII), it added that States might rely on this notion to justify interference with the exercise of a Convention right only if they could show that there was concrete evidence of a breach of public order. As regards the protection of gender equality, it noted that such an objective was based on the supposition that women who wore the veil were coerced into doing so and thus disadvantaged, whereas this was not shown by any of the evidence examined in the legislative process.
104. The intervener further referred to the report of a survey conducted in France by the Open Society Foundations involving thirty-two women who wore the full-face veil, entitled Unveiling the Truth: Why 32 Muslim Women Wear the Full-Face Veil in France and published in April 2011. It indicated that the women interviewed were not coerced into wearing the veil, that many had decided to wear it despite opposition from their families, that one third did not wear it as a permanent and daily practice, and that the majority maintained active social lives. The report also revealed that the ban had contributed to discontent among these women and had reduced their autonomy, and that the public discourse accompanying it had encouraged verbal abuse and physical attacks against them by members of the public. The intervener also submitted a follow-up report published in September 2013. It noted that, according to the latter, the majority of the women interviewed continued to wear the full-face veil as an expression of their religious beliefs. It added that the report showed the significant impact of the ban on their personal and family lives. The intervener further noted the report’s finding that all women interviewed had described a decline in their personal safety since the ban, with incidents of public harassment and physical assaults resulting from a climate in which the public appeared emboldened to act against women wearing the full-face veil.
105. In conclusion, the intervener argued that there was a European consensus against bans on the wearing of the full-face veil in public. It further stressed the fact that blanket bans were disproportionate where less intrusive measures might be possible, that public order justifications must be supported by concrete evidence, that measures introduced to promote equality must be objectively and reasonably justified and limited in time, and that measures seeking to promote secularism must be strictly necessary.
3. The Court’s assessment
(a) Alleged violation of Articles 8 and 9 of the Convention
106. The ban on wearing clothing designed to conceal the face, in public places, raises questions in terms of the right to respect for private life (Article 8 of the Convention) of women who wish to wear the full-face veil for reasons related to their beliefs, and in terms of their freedom to manifest those beliefs (Article 9 of the Convention).
107. The Court is thus of the view that personal choices as to an individual’s desired appearance, whether in public or in private places, relate to the expression of his or her personality and thus fall within the notion of private life. It has found to this effect previously as regards a haircut (see Popa v. Romania (dec), no. 4233/09, §§ 32-33, 18 June 2013; see also the decision of the European Commission on Human Rights in Sutter v. Switzerland, no. 8209/78, 1 March 1979). It considers, like the Commission (see, in particular, the decisions in McFeeley and Others v. the United Kingdom, no. 8317/78, 15 May 1980, § 83, Decisions and Reports (DR) 20, and Kara v. the United Kingdom, no. 36528/97, 22 October 1998), that this is also true for a choice of clothing. A measure emanating from a public authority which restricts a choice of this kind will therefore, in principle, constitute an interference with the exercise of the right to respect for private life within the meaning of Article 8 of the Convention (see the Kara decision, cited above). Consequently, the ban on wearing clothing designed to conceal the face in public places, pursuant to the Law of 11 October 2010, falls under Article 8 of the Convention.
108. That being said, in so far as that ban is criticised by individuals who, like the applicant, complain that they are consequently prevented from wearing in public places clothing that the practice of their religion requires them to wear, it mainly raises an issue with regard to the freedom to manifest one’s religion or beliefs (see, in particular, Ahmet Arslan and Others v. Turkey, no. 41135/98, § 35, 23 February 2010). The fact that this is a minority practice and appears to be contested (see paragraphs 56 and 85 above) is of no relevance in this connection.
109. The Court will thus examine this part of the application under both Article 8 and Article 9, but with emphasis on the second of those provisions.
(i) Whether there has been a “limitation” or an “interference”
110. As the Court has already pointed out (see paragraph 57 above), the Law of 11 October 2010 confronts the applicant with a dilemma comparable to that which it identified in the Dudgeon and Norris judgments: either she complies with the ban and thus refrains from dressing in accordance with her approach to religion; or she refuses to comply and faces criminal sanctions. She thus finds herself, in the light of both Article 9 and Article 8 of the Convention, in a similar situation to that of the applicants in Dudgeon and Norris, where the Court found a “continuing interference” with the exercise of the rights guaranteed by the second of those provisions (judgments both cited above, § 41 and § 38, respectively; see also, in particular, Michaud, cited above, § 92). There has therefore been, in the present case, an “interference” with or a “limitation” of the exercise of the rights protected by Articles 8 and 9 of the Convention.
111. Such a limitation or interference will not be compatible with the second paragraphs of those Articles unless it is “prescribed by law”, pursues one or more of the legitimate aims set out in those paragraphs and is “necessary in a democratic society”, to achieve the aim or aims concerned.
(ii) Whether the measure is “prescribed by law”
112. The Court finds that the limitation in question is prescribed by sections 1, 2 and 3 of the Law of 11 October 2010 (see paragraph 28 above). It further notes that the applicant has not disputed that these provisions satisfy the criteria laid down in the Court’s case-law concerning Article 8 § 2 and Article 9 § 2 of the Convention.
(iii) Whether there is a legitimate aim
113. The Court reiterates that the enumeration of the exceptions to the individual’s freedom to manifest his or her religion or beliefs, as listed in Article 9 § 2, is exhaustive and that their definition is restrictive (see, among other authorities, Svyato-Mykhaylivska Parafiya v. Ukraine, no. 77703/01, § 132, 14 June 2007, and Nolan and K. v. Russia, no. 2512/04, § 73, 12 February 2009). For it to be compatible with the Convention, a limitation of this freedom must, in particular, pursue an aim that can be linked to one of those listed in this provision. The same approach applies in respect of Article 8 of the Convention.
114. The Court’s practice is to be quite succinct when it verifies the existence of a legitimate aim within the meaning of the second paragraphs of Articles 8 to 11 of the Convention (see, for example, the above-cited judgments of Leyla Şahin, § 99, and Ahmet Arslan and Others, § 43). However, in the present case, the substance of the objectives invoked in this connection by the Government, and strongly disputed by the applicant, call for an in-depth examination. The applicant took the view that the interference with the exercise of her freedom to manifest her religion and of her right to respect for her private life, as a result of the ban introduced by the Law of 11 October 2010, did not correspond to any of the aims listed in the second paragraphs of Articles 8 and 9. The Government argued, for their part, that the Law pursued two legitimate aims: public safety and “respect for the minimum set of values of an open and democratic society”. The Court observes that the second paragraphs of Articles 8 and 9 do not refer expressly to the second of those aims or to the three values mentioned by the Government in that connection.
115. As regards the first of the aims invoked by the Government, the Court first observes that “public safety” is one of the aims enumerated in the second paragraph of Article 9 of the Convention (sécurité publique in the French text) and also in the second paragraph of Article 8 (sûreté publique in the French text). It further notes the Government’s observation in this connection that the impugned ban on wearing, in public places, clothing designed to conceal the face satisfied the need to identify individuals in order to prevent danger for the safety of persons and property and to combat identity fraud. Having regard to the case file, it may admittedly be wondered whether the Law’s drafters attached much weight to such concerns. It must nevertheless be observed that the explanatory memorandum which accompanied the Bill indicated – albeit secondarily – that the practice of concealing the face “could also represent a danger for public safety in certain situations” (see paragraph 25 above), and that the Constitutional Council noted that the legislature had been of the view that this practice might be dangerous for public safety (see paragraph 30 above). Similarly, in its study report of 25 March 2010, the Conseil d’État indicated that public safety might constitute a basis for prohibiting concealment of the face, but pointed out that this could be the case only in specific circumstances (see paragraphs 22-23 above). Consequently, the Court accepts that, in adopting the impugned ban, the legislature sought to address questions of “public safety” within the meaning of the second paragraphs of Articles 8 and 9 of the Convention.
116. As regards the second of the aims invoked – to ensure “respect for the minimum set of values of an open and democratic society” – the Government referred to three values: respect for equality between men and women, respect for human dignity and respect for the minimum requirements of life in society. They submitted that this aim could be linked to the “protection of the rights and freedoms of others”, within the meaning of the second paragraphs of Articles 8 and 9 of the Convention.
117. As the Court has previously noted, these three values do not expressly correspond to any of the legitimate aims enumerated in the second paragraphs of Articles 8 and 9 of the Convention. Among those aims, the only ones that may be relevant in the present case, in relation to the values in question, are “public order” and the “protection of the rights and freedoms of others”. The former is not, however, mentioned in Article 8 § 2. Moreover, the Government did not refer to it either in their written observations or in their answer to the question put to them in that connection during the public hearing, preferring to refer solely to the “protection of the rights and freedoms of others”. The Court will thus focus its examination on the latter “legitimate aim”, as it did previously in the cases of Leyla Şahin and Ahmet Arslan and Others (both cited above, § 111 and § 43, respectively).
118. First, the Court is not convinced by the Government’s submission in so far as it concerns respect for equality between men and women.
119. It does not doubt that gender equality might rightly justify an interference with the exercise of certain rights and freedoms enshrined in the Convention (see, mutatis mutandis, Staatkundig Gereformeerde Partij v. the Netherlands (dec.), 10 July 2012). It reiterates in this connection that advancement of gender equality is today a major goal in the member States of the Council of Europe (ibid.; see also, among other authorities, Schuler-Zgraggen v. Switzerland, 24 June 1993, § 67, Series A no. 263, and Konstantin Markin v. Russia [GC], no. 30078/06, § 127, ECHR 2012). Thus a State Party which, in the name of gender equality, prohibits anyone from forcing women to conceal their face pursues an aim which corresponds to the “protection of the rights and freedoms of others” within the meaning of the second paragraphs of Articles 8 and 9 of the Convention (see Leyla Şahin, cited above, § 111). The Court takes the view, however, that a State Party cannot invoke gender equality in order to ban a practice that is defended by women – such as the applicant – in the context of the exercise of the rights enshrined in those provisions, unless it were to be understood that individuals could be protected on that basis from the exercise of their own fundamental rights and freedoms. It further observes that the Conseil d’État reached a similar conclusion in its study report of 25 March 2010 (see paragraph 22 above).
Moreover, in so far as the Government thus sought to show that the wearing of the full-face veil by certain women shocked the majority of the French population because it infringed the principle of gender equality as generally accepted in France, the Court would refer to its reasoning as to the other two values that they have invoked (see paragraphs 120-122 below).
120. Secondly, the Court takes the view that, however essential it may be, respect for human dignity cannot legitimately justify a blanket ban on the wearing of the full-face veil in public places. The Court is aware that the clothing in question is perceived as strange by many of those who observe it. It would point out, however, that it is the expression of a cultural identity which contributes to the pluralism that is inherent in democracy. It notes in this connection the variability of the notions of virtuousness and decency that are applied to the uncovering of the human body. Moreover, it does not have any evidence capable of leading it to consider that women who wear the full-face veil seek to express a form of contempt against those they encounter or otherwise to offend against the dignity of others.
121. Thirdly, the Court finds, by contrast, that under certain conditions the “respect for the minimum requirements of life in society” referred to by the Government – or of “living together”, as stated in the explanatory memorandum accompanying the Bill (see paragraph 25 above) – can be linked to the legitimate aim of the “protection of the rights and freedoms of others”.
122. The Court takes into account the respondent State’s point that the face plays an important role in social interaction. It can understand the view that individuals who are present in places open to all may not wish to see practices or attitudes developing there which would fundamentally call into question the possibility of open interpersonal relationships, which, by virtue of an established consensus, forms an indispensable element of community life within the society in question. The Court is therefore able to accept that the barrier raised against others by a veil concealing the face is perceived by the respondent State as breaching the right of others to live in a space of socialisation which makes living together easier. That being said, in view of the flexibility of the notion of “living together” and the resulting risk of abuse, the Court must engage in a careful examination of the necessity of the impugned limitation.
(iv) Whether the measure is necessary in a democratic society
(α) General principles concerning Article 9 of the Convention
123. As the Court has decided to focus on Article 9 of the Convention in examining this part of the application, it finds it appropriate to reiterate the general principles concerning that provision.
124. As enshrined in Article 9, freedom of thought, conscience and religion is one of the foundations of a “democratic society” within the meaning of the Convention. This freedom is, in its religious dimension, one of the most vital elements that go to make up the identity of believers and their conception of life, but it is also a precious asset for atheists, agnostics, sceptics and the unconcerned. The pluralism indissociable from a democratic society, which has been dearly won over the centuries, depends on it. That freedom entails, inter alia, freedom to hold or not to hold religious beliefs and to practise or not to practise a religion (see, among other authorities, Kokkinakis v. Greece, 25 May 1993, § 31, Series A no. 260-A; Buscarini and Others v. San Marino [GC], no. 24645/94, § 34, ECHR 1999-I; and Leyla Şahin, cited above, § 104).
125. While religious freedom is primarily a matter of individual conscience, it also implies freedom to manifest one’s religion, alone and in private, or in community with others, in public and within the circle of those whose faith one shares. Article 9 lists the various forms which the manifestation of one’s religion or beliefs may take, namely worship, teaching, practice and observance (see, mutatis mutandis, Cha’are Shalom Ve Tsedek v. France [GC], no. 27417/95, § 73, ECHR 2000-VII, and Leyla Şahin, cited above, § 105).
Article 9 does not, however, protect every act motivated or inspired by a religion or belief and does not always guarantee the right to behave in the public sphere in a manner which is dictated by one’s religion or beliefs (see, for example, Arrowsmith v. the United Kingdom, no. 7050/75, Commission’s report of 12 October 1978, DR 19; Kalaç v. Turkey, 1 July 1997, § 27, Reports of Judgments and Decisions 1997‑IV; and Leyla Şahin, cited above, §§ 105 and 121).
126. In democratic societies, in which several religions coexist within one and the same population, it may be necessary to place limitations on freedom to manifest one’s religion or beliefs in order to reconcile the interests of the various groups and ensure that everyone’s beliefs are respected (see Kokkinakis, cited above, § 33). This follows both from paragraph 2 of Article 9 and from the State’s positive obligations under Article 1 of the Convention to secure to everyone within its jurisdiction the rights and freedoms defined therein (see Leyla Şahin, cited above, § 106).
127. The Court has frequently emphasised the State’s role as the neutral and impartial organiser of the exercise of various religions, faiths and beliefs, and has stated that this role is conducive to public order, religious harmony and tolerance in a democratic society. As indicated previously, it also considers that the State’s duty of neutrality and impartiality is incompatible with any power on the State’s part to assess the legitimacy of religious beliefs or the ways in which those beliefs are expressed (see Manoussakis and Others v. Greece, 26 September 1996, § 47, Reports 1996-IV; Hasan and Chaush v. Bulgaria [GC], no. 30985/96, § 78, ECHR 2000‑XI; and Refah Partisi (the Welfare Party) and Others v. Turkey [GC], nos. 41340/98, 41342/98, 41343/98 and 41344/98, § 91, ECHR 2003-II), and that this duty requires the State to ensure mutual tolerance between opposing groups (see, among other authorities, Leyla Şahin, cited above, § 107). Accordingly, the role of the authorities in such circumstances is not to remove the cause of tension by eliminating pluralism, but to ensure that the competing groups tolerate each other (see Serif v. Greece, no. 38178/97, § 53, ECHR 1999‑IX; see also Leyla Şahin, cited above, § 107).
128. Pluralism, tolerance and broadmindedness are hallmarks of a “democratic society”. Although individual interests must on occasion be subordinated to those of a group, democracy does not simply mean that the views of a majority must always prevail: a balance must be achieved which ensures the fair treatment of people from minorities and avoids any abuse of a dominant position (see, mutatis mutandis, Young, James and Webster v. the United Kingdom, 13 August 1981, § 63, Series A no. 44, and Chassagnou and Others v. France [GC], nos. 25088/94, 28331/95 and 28443/95, § 112, ECHR 1999‑III). Pluralism and democracy must also be based on dialogue and a spirit of compromise necessarily entailing various concessions on the part of individuals or groups of individuals which are justified in order to maintain and promote the ideals and values of a democratic society (see, mutatis mutandis, the United Communist Party of Turkey and Others, cited above, § 45, and Refah Partisi (the Welfare Party) and Others, cited above § 99). Where these “rights and freedoms of others” are themselves among those guaranteed by the Convention or the Protocols thereto, it must be accepted that the need to protect them may lead States to restrict other rights or freedoms likewise set forth in the Convention. It is precisely this constant search for a balance between the fundamental rights of each individual which constitutes the foundation of a “democratic society” (see Chassagnou and Others, cited above, § 113; see also Leyla Şahin, cited above, § 108).
129. It is also important to emphasise the fundamentally subsidiary role of the Convention mechanism. The national authorities have direct democratic legitimation and are, as the Court has held on many occasions, in principle better placed than an international court to evaluate local needs and conditions. In matters of general policy, on which opinions within a democratic society may reasonably differ widely, the role of the domestic policy-maker should be given special weight (see, for example, Maurice v. France [GC], no. 11810/03, § 117, ECHR 2005‑IX). This is the case, in particular, where questions concerning the relationship between State and religions are at stake (see, mutatis mutandis, Cha’are Shalom Ve Tsedek, cited above, § 84, and Wingrove v. the United Kingdom, 25 November 1996, § 58, Reports 1996-V; see also Leyla Şahin, cited above, § 109). As regards Article 9 of the Convention, the State should thus, in principle, be afforded a wide margin of appreciation in deciding whether and to what extent a limitation of the right to manifest one’s religion or beliefs is “necessary”. That being said, in delimiting the extent of the margin of appreciation in a given case, the Court must also have regard to what is at stake therein (see, among other authorities, Manoussakis and Others, cited above, § 44, and Leyla Şahin, cited above, § 110). It may also, if appropriate, have regard to any consensus and common values emerging from the practices of the States parties to the Convention (see, for example, Bayatyan v. Armenia [GC], no. 23459/03, § 122, ECHR 2011).
130. In the Leyla Şahin judgment, the Court pointed out that this would notably be the case when it came to regulating the wearing of religious symbols in educational institutions, especially in view of the diversity of the approaches taken by national authorities on the issue. Referring to the Otto-Preminger-Institut v. Austria judgment (20 September 1994, § 50, Series A no. 295-A) and the Dahlab v. Switzerland decision (no. 42393/98, ECHR 2001-V), it added that it was thus not possible to discern throughout Europe a uniform conception of the significance of religion in society and that the meaning or impact of the public expression of a religious belief would differ according to time and context. It observed that the rules in this sphere would consequently vary from one country to another according to national traditions and the requirements imposed by the need to protect the rights and freedoms of others and to maintain public order. It concluded from this that the choice of the extent and form of such rules must inevitably be left up to a point to the State concerned, as it would depend on the specific domestic context (see Leyla Şahin, cited above, § 109).
131. This margin of appreciation, however, goes hand in hand with a European supervision embracing both the law and the decisions applying it. The Court’s task is to determine whether the measures taken at national level were justified in principle and proportionate (see, among other authorities, Manoussakis and Others, cited above, § 44, and Leyla Şahin, cited above, § 110).
(β) Application of those principles in previous cases
132. The Court has had occasion to examine a number of situations in the light of those principles.
133. It has thus ruled on bans on the wearing of religious symbols in State schools, imposed on teaching staff (see, inter alia, Dahlab, decision cited above, and Kurtulmuş v. Turkey (dec.), no. 65500/01, ECHR 2006-II) and on pupils and students (see, inter alia, Leyla Şahin, cited above; Köse and Others v. Turkey (dec.), no. 26625/02, ECHR 2006-II; Kervanci v. France, no. 31645/04, 4 December 2008; Aktas v. France (dec.), no. 43563/08, 30 June 2009; and Ranjit Singh v. France (dec.) no. 27561/08, 30 June 2009), on an obligation to remove clothing with a religious connotation in the context of a security check (Phull v. France (dec.), no. 35753/03, ECHR 2005-I, and El Morsli v. France (dec.), no. 15585/06, 4 March 2008), and on an obligation to appear bareheaded on identity photos for use on official documents (Mann Singh v. France (dec.), no. 24479/07, 11 June 2007). It did not find a violation of Article 9 in any of these cases.
134. The Court has also examined two applications in which individuals complained in particular about restrictions imposed by their employers on the possibility for them to wear a cross visibly around their necks, arguing that domestic law had not sufficiently protected their right to manifest their religion. One was an employee of an airline company, the other was a nurse (see Eweida and Others, cited above). The first of those cases, in which the Court found a violation of Article 9, is the most pertinent for the present case. The Court took the view, inter alia, that the domestic courts had given too much weight to the wishes of the employer – which it nevertheless found legitimate – to project a certain corporate image, in relation to the applicant’s fundamental right to manifest her religious beliefs. On the latter point, it observed that a healthy democratic society needed to tolerate and sustain pluralism and diversity and that it was important for an individual who had made religion a central tenet of her life to be able to communicate her beliefs to others. It then noted that the cross had been discreet and could not have detracted from the applicant’s professional appearance. There was no evidence that the wearing of other, previously authorised, religious symbols had had any negative impact on the image of the airline company in question. While pointing out that the national authorities, in particular the courts, operated within a margin of appreciation when they were called upon to assess the proportionality of measures taken by a private company in respect of its employees, it thus found that there had been a violation of Article 9.
135. The Court also examined, in the case of Ahmet Arslan and Others (cited above), the question of a ban on the wearing, outside religious ceremonies, of certain religious clothing in public places open to everyone, such as public streets or squares. The clothing in question, characteristic of the Aczimendi tarikati group, consisted of a turban, a sirwal and a tunic, all in black, together with a baton. The Court accepted, having regard to the circumstances of the case and the decisions of the domestic courts, and particularly in view of the importance of the principle of secularism for the democratic system in Turkey, that, since the aim of the ban had been to uphold secular and democratic values, the interference pursued a number of the legitimate aims listed in Article 9 § 2: the maintaining of public safety, the protection of public order and the protection of the rights and freedoms of others. It found, however, that the necessity of the measure in the light of those aims had not been established.
The Court thus noted that the ban affected not civil servants, who were bound by a certain discretion in the exercise of their duties, but ordinary citizens, with the result that its case-law on civil servants – and teachers in particular – did not apply. It then found that the ban was aimed at clothing worn in any public place, not only in specific public buildings, with the result that its case-law emphasising the particular weight to be given to the role of the domestic policy-maker, with regard to the wearing of religious symbols in State schools, did not apply either. The Court, moreover, observed that there was no evidence in the file to show that the manner in which the applicants had manifested their beliefs by wearing specific clothing – they had gathered in front of a mosque for the sole purpose of participating in a religious ceremony – constituted or risked constituting a threat to public order or a form of pressure on others. Lastly, in response to the Turkish Government’s allegation of possible proselytising on the part of the applicants, the Court found that there was no evidence to show that they had sought to exert inappropriate pressure on passers-by in public streets and squares in order to promote their religious beliefs. The Court thus concluded that there had been a violation of Article 9 of the Convention.
136. Among all these cases concerning Article 9, Ahmet Arslan and Others is that which the present case most closely resembles. However, while both cases concern a ban on wearing clothing with a religious connotation in public places, the present case differs significantly from Ahmet Arslan and Others in the fact that the full-face Islamic veil has the particularity of entirely concealing the face, with the possible exception of the eyes.
(γ) Application of those principles to the present case
137. The Court would first emphasise that the argument put forward by the applicant and some of the third-party interveners, to the effect that the ban introduced by sections 1 to 3 of the Law of 11 October 2010 was based on the erroneous supposition that the women concerned wore the full-face veil under duress, is not pertinent. It can be seen clearly from the explanatory memorandum accompanying the Bill (see paragraph 25 above) that it was not the principal aim of the ban to protect women against a practice which was imposed on them or would be detrimental to them.
138. That being clarified, the Court must verify whether the impugned interference is “necessary in a democratic society” for public safety (within the meaning of Articles 8 and 9 of the Convention; see paragraph 115 above) or for the “protection of the rights and freedoms of others” (see paragraph 116 above).
139. As regards the question of necessity in relation to public safety, within the meaning of Articles 8 and 9 (see paragraph 115 above), the Court understands that a State may find it essential to be able to identify individuals in order to prevent danger for the safety of persons and property and to combat identity fraud. It has thus found no violation of Article 9 of the Convention in cases concerning the obligation to remove clothing with a religious connotation in the context of security checks and the obligation to appear bareheaded on identity photos for use on official documents (see paragraph 133 above). However, in view of its impact on the rights of women who wish to wear the full-face veil for religious reasons, a blanket ban on the wearing in public places of clothing designed to conceal the face can be regarded as proportionate only in a context where there is a general threat to public safety. The Government have not shown that the ban introduced by the Law of 11 October 2010 falls into such a context. As to the women concerned, they are thus obliged to give up completely an element of their identity that they consider important, together with their chosen manner of manifesting their religion or beliefs, whereas the objective alluded to by the Government could be attained by a mere obligation to show their face and to identify themselves where a risk for the safety of persons and property has been established, or where particular circumstances entail a suspicion of identity fraud. It cannot therefore be found that the blanket ban imposed by the Law of 11 October 2010 is necessary, in a democratic society, for public safety, within the meaning of Articles 8 and 9 of the Convention.
140. The Court will now examine the questions raised by the other aim that it has found legitimate: to ensure the observance of the minimum requirements of life in society as part of the “protection of the rights and freedoms of others” (see paragraphs 121-122 above).
141. The Court observes that this is an aim to which the authorities have given much weight. This can be seen, in particular, from the explanatory memorandum accompanying the Bill, which indicates that “[t]he voluntary and systematic concealment of the face is problematic because it is quite simply incompatible with the fundamental requirements of ‘living together’ in French society” and that “[t]he systematic concealment of the face in public places, contrary to the ideal of fraternity, ... falls short of the minimum requirement of civility that is necessary for social interaction” (see paragraph 25 above). It indeed falls within the powers of the State to secure the conditions whereby individuals can live together in their diversity. Moreover, the Court is able to accept that a State may find it essential to give particular weight in this connection to the interaction between individuals and may consider this to be adversely affected by the fact that some conceal their faces in public places (see paragraph 122 above).
142. Consequently, the Court finds that the impugned ban can be regarded as justified in its principle solely in so far as it seeks to guarantee the conditions of “living together”.
143. It remains to be ascertained whether the ban is proportionate to that aim.
144. Some of the arguments put forward by the applicant and the intervening non-governmental organisations warrant particular attention.
145. First, it is true that only a small number of women are concerned. It can be seen, among other things, from the report “on the wearing of the full-face veil on national territory” prepared by a commission of the National Assembly and deposited on 26 January 2010, that about 1,900 women wore the Islamic full-face veil in France at the end of 2009, of whom about 270 were living in French overseas administrative areas (see paragraph 16 above). This is a small proportion in relation to the French population of about sixty-five million and to the number of Muslims living in France. It may thus seem excessive to respond to such a situation by imposing a blanket ban.
146. In addition, there is no doubt that the ban has a significant negative impact on the situation of women who, like the applicant, have chosen to wear the full-face veil for reasons related to their beliefs. As stated previously, they are thus confronted with a complex dilemma, and the ban may have the effect of isolating them and restricting their autonomy, as well as impairing the exercise of their freedom to manifest their beliefs and their right to respect for their private life. It is also understandable that the women concerned may perceive the ban as a threat to their identity.
147. It should furthermore be observed that a large number of actors, both international and national, in the field of fundamental rights protection have found a blanket ban to be disproportionate. This is the case, for example, of the French National Advisory Commission on Human Rights (see paragraphs 18-19 above), non-governmental organisations such as the third-party interveners, the Parliamentary Assembly of the Council of Europe (see paragraphs 35-36 above) and the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe (see paragraph 37 above).
148. The Court is also aware that the Law of 11 October 2010, together with certain debates surrounding its drafting, may have upset part of the Muslim community, including some members who are not in favour of the full-face veil being worn.
149. In this connection, the Court is very concerned by the indications of some of the third-party interveners to the effect that certain Islamophobic remarks marked the debate which preceded the adoption of the Law of 11 October 2010 (see the observations of the Human Rights Centre of Ghent University and of the non-governmental organisations Liberty and Open Society Justice Initiative, paragraphs 98, 100 and 104 above). It is admittedly not for the Court to rule on whether legislation is desirable in such matters. It would, however, emphasise that a State which enters into a legislative process of this kind takes the risk of contributing to the consolidation of the stereotypes which affect certain categories of the population and of encouraging the expression of intolerance, when it has a duty, on the contrary, to promote tolerance (see paragraph 128 above; see also the “Viewpoint” of the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, paragraph 37 above). The Court reiterates that remarks which constitute a general, vehement attack on a religious or ethnic group are incompatible with the values of tolerance, social peace and non-discrimination which underlie the Convention and do not fall within the right to freedom of expression that it protects (see, among other authorities, Norwood v. the United Kingdom (dec.), no. 23131/03, ECHR 2004‑XI, and Ivanov v. Russia (dec.), no. 35222/04, 20 February 2007).
150. The other arguments put forward in support of the application must, however, be qualified.
151. Thus, while it is true that the scope of the ban is broad, because all places accessible to the public are concerned (except for places of worship), the Law of 11 October 2010 does not affect the freedom to wear in public any garment or item of clothing – with or without a religious connotation – which does not have the effect of concealing the face. The Court is aware of the fact that the impugned ban mainly affects Muslim women who wish to wear the full-face veil. It nevertheless finds it to be of some significance that the ban is not expressly based on the religious connotation of the clothing in question but solely on the fact that it conceals the face. This distinguishes the present case from that of Ahmet Arslan and Others (cited above).
152. As to the fact that criminal sanctions are attached to the ban, this no doubt increases the impact of the measure on those concerned. It is certainly understandable that the idea of being prosecuted for concealing one’s face in a public place is traumatising for women who have chosen to wear the full-face veil for reasons related to their beliefs. It should nevertheless be taken into account that the sanctions provided for by the Law’s drafters are among the lightest that could be envisaged, because they consist of a fine at the rate applying to second-class petty offences (currently 150 euros maximum), with the possibility for the court to impose, in addition to or instead of the fine, an obligation to follow a citizenship course.
153. Furthermore, admittedly, as the applicant pointed out, by prohibiting everyone from wearing clothing designed to conceal the face in public places, the respondent State has to a certain extent restricted the reach of pluralism, since the ban prevents certain women from expressing their personality and their beliefs by wearing the full-face veil in public. However, for their part, the Government indicated that it was a question of responding to a practice that the State deemed incompatible, in French society, with the ground rules of social communication and more broadly the requirements of “living together”. From that perspective, the respondent State is seeking to protect a principle of interaction between individuals, which in its view is essential for the expression not only of pluralism, but also of tolerance and broadmindedness without which there is no democratic society (see paragraph 128 above). It can thus be said that the question whether or not it should be permitted to wear the full-face veil in public places constitutes a choice of society.
154. In such circumstances, the Court has a duty to exercise a degree of restraint in its review of Convention compliance, since such review will lead it to assess a balance that has been struck by means of a democratic process within the society in question. The Court has, moreover, already had occasion to observe that in matters of general policy, on which opinions within a democratic society may reasonably differ widely, the role of the domestic policy-maker should be given special weight (see paragraph 129 above).
155. In other words, France had a wide margin of appreciation in the present case.
156. This is particularly true as there is little common ground amongst the member States of the Council of Europe (see, mutatis mutandis, X, Y and Z v. the United Kingdom, 22 April 1997, § 44, Reports 1997‑II) as to the question of the wearing of the full-face veil in public. The Court thus observes that, contrary to the submission of one of the third-party interveners (see paragraph 105 above), there is no European consensus against a ban. Admittedly, from a strictly normative standpoint, France is very much in a minority position in Europe: except for Belgium, no other member State of the Council of Europe has, to date, opted for such a measure. It must be observed, however, that the question of the wearing of the full-face veil in public is or has been a subject of debate in a number of European States. In some it has been decided not to opt for a blanket ban. In others, such a ban is still being considered (see paragraph 40 above). It should be added that, in all likelihood, the question of the wearing of the full-face veil in public is simply not an issue at all in a certain number of member States, where this practice is uncommon. It can thus be said that in Europe there is no consensus as to whether or not there should be a blanket ban on the wearing of the full-face veil in public places.
157. Consequently, having regard in particular to the breadth of the margin of appreciation afforded to the respondent State in the present case, the Court finds that the ban imposed by the Law of 11 October 2010 can be regarded as proportionate to the aim pursued, namely the preservation of the conditions of “living together” as an element of the “protection of the rights and freedoms of others”.
158. The impugned limitation can thus be regarded as “necessary in a democratic society”. This conclusion holds true with respect both to Article 8 of the Convention and to Article 9.
159. Accordingly, there has been no violation either of Article 8 or of Article 9 of the Convention.
(b) Alleged violation of Article 14 of the Convention taken together with Article 8 or Article 9 of the Convention
160. The Court notes that the applicant complained of indirect discrimination. It observes in this connection that, as a Muslim woman who for religious reasons wishes to wear the full-face veil in public, she belongs to a category of individuals who are particularly exposed to the ban in question and to the sanctions for which it provides.
161. The Court reiterates that a general policy or measure that has disproportionately prejudicial effects on a particular group may be considered discriminatory even where it is not specifically aimed at that group and there is no discriminatory intent (see, among other authorities, D.H. and Others v. the Czech Republic [GC], no. 57325/00, §§ 175 and 184-185, ECHR 2007-IV). This is only the case, however, if such policy or measure has no “objective and reasonable” justification, that is, if it does not pursue a “legitimate aim” or if there is not a “reasonable relationship of proportionality” between the means employed and the aim sought to be realised (ibid., § 196). In the present case, while it may be considered that the ban imposed by the Law of 11 October 2010 has specific negative effects on the situation of Muslim women who, for religious reasons, wish to wear the full-face veil in public, this measure has an objective and reasonable justification for the reasons indicated previously (see paragraphs 144-159 above).
162. Accordingly, there has been no violation of Article 14 of the Convention taken together with Article 8 or Article 9 of the Convention.
(c) Alleged violation of Article 10 of the Convention, taken separately and together with Article 14 of the Convention
163. The Court is of the view that no issue arises under Article 10 of the Convention, taken separately or together with Article 14 of the Convention, that is separate from those that it has examined under Articles 8 and 9 of the Convention, taken separately and together with Article 14 of the Convention.
FOR THESE REASONS, THE COURT
1. Dismisses, unanimously, the Government’s preliminary objections;
2. Declares, unanimously, the complaints concerning Articles 8, 9 and 10 of the Convention, taken separately and together with Article 14 of the Convention, admissible, and the remainder of the application inadmissible;
3. Holds, by fifteen votes to two, that there has been no violation of Article 8 of the Convention;
4. Holds, by fifteen votes to two, that there has been no violation of Article 9 of the Convention;
5. Holds, unanimously, that there has been no violation of Article 14 of the Convention taken together with Article 8 or with Article 9 of the Convention;
6. Holds, unanimously, that no separate issue arises under Article 10 of the Convention, taken separately or together with Article 14 of the Convention.
Done in English and in French, and delivered at a public hearing in the Human Rights Building, Strasbourg, on 1 July 2014.
Erik Fribergh Dean Spielmann
Registrar President
In accordance with Article 45 § 2 of the Convention and Rule 74 § 2 of the Rules of Court, the joint partly dissenting opinion of Judges Nußberger and Jäderblom is annexed to this judgment.
D.S.
E.F.
JOINT PARTLY DISSENTING OPINION OF JUDGES NUSSBERGER AND JÄDERBLOM
A. Sacrificing of individual rights to abstract principles
1. We acknowledge that the judgment, even if no violation has been found, pursues a balanced approach, carefully ponders many important arguments of those opposed to the prohibition on concealing one’s face in public places and assesses the problems connected with it.
2. Nevertheless, we cannot share the opinion of the majority as, in our view, it sacrifices concrete individual rights guaranteed by the Convention to abstract principles. It is doubtful that the blanket ban on wearing a full-face veil in public pursues a legitimate aim (B). In any event, such a far-reaching prohibition, touching upon the right to one’s own cultural and religious identity, is not necessary in a democratic society (C). Therefore we come to the conclusion that there has been a violation of Articles 8 and 9 of the Convention (D).
B. No legitimate aim under the Convention
3. The majority rightly argue that neither respect for equality between men and women, nor respect for human dignity, can legitimately justify a ban on the concealment of the face in public places (see paragraphs 118, 119 and 120). It is also correct to assume that the need to identify individuals in order to prevent danger for the safety of persons and property and to combat identity fraud is a legitimate aim protected by the Convention (see paragraph 115), but can be regarded as proportionate only in a context where there is a general threat to public safety (see paragraph 139).
4 Nevertheless, the majority see a legitimate aim in ensuring “living together”, through “the observance of the minimum requirements of life in society”, which is understood to be one facet of the “rights and freedoms of others” within the meaning of Article 8 § 2 and Article 9 § 2 of the Convention (see paragraphs 140-142). We have strong reservations about this approach.
5. The Court’s case-law is not clear as to what may constitute “the rights and freedoms of others” outside the scope of rights protected by the Convention. The very general concept of “living together” does not fall directly under any of the rights and freedoms guaranteed within the Convention. Even if it could arguably be regarded as touching upon several rights, such as the right to respect for private life (Article 8) and the right not to be discriminated against (Article 14), the concept seems far-fetched and vague.
6. It is essential to understand what is at the core of the wish to protect people against encounters with others wearing full-face veils. The majority speak of “practices or attitudes ... which would fundamentally call into question the possibility of open interpersonal relationships” (see paragraph 122). The Government of the Netherlands, justifying a Bill before that country’s Parliament, pointed to a threat not only to “social interaction”, but also to a subjective “feeling of safety” (see paragraph 50). It seems to us, however, that such fears and feelings of uneasiness are not so much caused by the veil itself, which – unlike perhaps certain other dress-codes – cannot be perceived as aggressive per se, but by the philosophy that is presumed to be linked to it. Thus the recurring motives for not tolerating the full-face veil are based on interpretations of its symbolic meaning. The first report on “the wearing of the full-face veil on national territory”, by a French parliamentary commission, saw in the veil “a symbol of a form of subservience” (see paragraph 17). The explanatory memorandum to the French Bill referred to its “symbolic and dehumanising violence” (see paragraph 25). The full-face veil was also linked to the “self-confinement of any individual who cuts himself off from others whilst living among them” (ibid.). Women who wear such clothing have been described as “effaced” from public space (see paragraph 82).
7. All these interpretations have been called into question by the applicant, who claims to wear the full-face veil depending only on her spiritual feelings (see paragraph 12) and does not consider it an insurmountable barrier to communication or integration. But even assuming that such interpretations of the full-face veil are correct, it has to be stressed that there is no right not to be shocked or provoked by different models of cultural or religious identity, even those that are very distant from the traditional French and European life-style. In the context of freedom of expression, the Court has repeatedly observed that the Convention protects not only those opinions “that are favourably received or regarded as inoffensive or as a matter of indifference, but also ... those that offend, shock or disturb”, pointing out that “[s]uch are the demands of pluralism, tolerance and broadmindedness without which there is no ‘democratic society’” (see, among other authorities, Mouvement raëlien suisse v. Switzerland [GC], no. 16354/06, § 48, ECHR 2012, and Stoll v. Switzerland [GC], no. 69698/01, § 101, ECHR 2007‑V). The same must be true for dress-codes demonstrating radical opinions.
8. Furthermore, it can hardly be argued that an individual has a right to enter into contact with other people, in public places, against their will. Otherwise such a right would have to be accompanied by a corresponding obligation. This would be incompatible with the spirit of the Convention. While communication is admittedly essential for life in society, the right to respect for private life also comprises the right not to communicate and not to enter into contact with others in public places – the right to be an outsider.
9. It is true that “living together” requires the possibility of interpersonal exchange. It is also true that the face plays an important role in human interaction. But this idea cannot be turned around, to lead to the conclusion that human interaction is impossible if the full face is not shown. This is evidenced by examples that are perfectly rooted in European culture, such as the activities of skiing and motorcycling with full-face helmets and the wearing of costumes in carnivals. Nobody would claim that in such situations (which form part of the exceptions provided for in the French Law) the minimum requirements of life in society are not respected. People can socialise without necessarily looking into each other’s eyes.
10. We cannot find that the majority have shown which concrete rights of others within the meaning of Article 8 § 2 and Article 9 § 2 of the Convention could be inferred from the abstract principle of “living together” or from the “minimum requirements of life in society”.
11. In so far as these ideas may have been understood to form part of “public order”, we agree with the majority that it would not be appropriate to focus on such an aim (see paragraph 117), as the “protection of public order” may justify limitations only on the rights guaranteed by Article 9, but not on the rights under Article 8, whereas the latter provision is undoubtedly also infringed by the restrictive measure in question.
12. Thus it is doubtful that the French Law prohibiting the concealment of one’s face in public places pursues any legitimate aim under Article 8 § 2 or Article 9 § 2 of the Convention.
C. Proportionality of a blanket ban on the full-face veil
1. Different approaches to pluralism, tolerance and broadmindedness
13. If it is already unclear which rights are to be protected by the restrictive measure in question, it is all the more difficult to argue that the rights protected outweigh the rights infringed. This is especially true as the Government have not explained or given any examples of how the impact on others of this particular attire differs from other accepted practices of concealing the face, such as excessive hairstyles or the wearing of dark glasses or hats. In the legislative process, the supporters of a blanket ban on the full-face veil mainly advanced “the values of the Republic, as expressed in the maxim ‘liberty, equality, fraternity’” (see paragraph 17). The Court refers to “pluralism”, “tolerance” and “broadmindedness” as hallmarks of a democratic society (see paragraph 128) and argues in substance that it is acceptable to grant these values preference over the life-style and religiously inspired dress-code of a small minority if such is the choice of society (see paragraph 153).
14. However, all those values could be regarded as justifying not only a blanket ban on wearing a full-face veil, but also, on the contrary, the acceptance of such a religious dress-code and the adoption of an integrationist approach. In our view, the applicant is right to claim that the French legislature has restricted pluralism, since the measure prevents certain women from expressing their personality and their beliefs by wearing the full-face veil in public (see paragraph 153). Therefore the blanket ban could be interpreted as a sign of selective pluralism and restricted tolerance. In its jurisprudence the Court has clearly elaborated on the State’s duty to ensure mutual tolerance between opposing groups and has stated that “the role of the authorities ... is not to remove the cause of tension by eliminating pluralism, but to ensure that the competing groups tolerate each other” (see Serif v. Greece, no. 38178/97, § 53, ECHR 1999-IX, cited by the majority in paragraph 127). By banning the full-face veil, the French legislature has done the opposite. It has not sought to ensure tolerance between the vast majority and the small minority, but has prohibited what is seen as a cause of tension.
2. Disproportionate interference
15. Even if we were to accept that the applicant’s rights under Articles 8 and 9 of the Convention could be balanced against abstract principles, be it tolerance, pluralism and broadmindedness, or be it the idea of “living together” and the “minimum requirements of life in society”, we cannot, in any event, agree with the majority that the ban is proportionate to the aim pursued.
(a) Margin of appreciation
16. Although we agree with the majority that, in matters of general policy on which opinions within a democratic society may differ widely, the role of the domestic policy-maker should be given special weight (see paragraph 154), we are unable to conclude that in this particular situation the respondent State should be accorded a broad margin of appreciation (see paragraph 155).
17. First, the prohibition targets a dress-code closely linked to religious faith, culture and personal convictions and thus, undoubtedly, an intimate right related to one’s personality.
18. Second, it is not convincing to draw a parallel between the present case and cases concerning the relationship between State and religion (see paragraph 129). As shown by the legislative process, the Law was deliberately worded in a much broader manner, generally targeting “clothing that is designed to conceal the face” and thus going far beyond the religious context (see the Study by the Conseil d’État on “the possible legal grounds for banning the full veil”, paragraphs 20 et seq., and its influence on the Bill before Parliament). Unlike the situation in the case of Leyla Şahin v. Turkey ([GC], no. 44774/98, § 109, ECHR 2005-XI), which concerned a regulation on the wearing of religious symbols in educational institutions, the French Law itself does not expressly have any religious connotation.
19. Third, it is difficult to understand why the majority are not prepared to accept the existence of a European consensus on the question of banning the full-face veil (see paragraph 156). In the Court’s jurisprudence, three factors are relevant in order to determine the existence of a European consensus: international treaty law, comparative law and international soft law (see Marckx v. Belgium, 13 June 1979, § 41, Series A no. 31). The fact that 45 out of 47 member States of the Council of Europe, and thus an overwhelming majority, have not deemed it necessary to legislate in this area is a very strong indicator for a European consensus (see Bayatyan v. Armenia [GC], no. 23459/03, § 103, 108, ECHR 2011, and A, B and C v. Ireland [GC], no. 25579/05, § 235, ECHR 2010). Even if there might be reform discussions in some of the member States, while in others the practice of wearing full-face veils is non-existent, the status quo is undeniably clear. Furthermore, as amply documented in the judgment, the Parliamentary Assembly and the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe (see paragraphs 35 et seq.), as well as non-governmental organisations (paragraphs 89 et seq.), are strongly opposed to any form of blanket ban on full-face veils. This approach is fortified by reference to other international human rights treaties, especially the International Covenant on Civil and Political Rights and the Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women. Although the Human Rights Committee has not made any pronouncement as regards a general ban on the wearing of the full-face veil in public, it has concluded, for example, that expelling a student wearing a hijab from university amounted to a violation of Article 18 § 2 of the Covenant (see paragraph 39) The Committee has stated that regulations on clothing for women may involve a violation of a number of rights (see paragraph 38).
20. The arguments drawn from comparative and international law militate against the acceptance of a broad margin of appreciation and in favour of close supervision by the Court. While it is perfectly legitimate to take into account the specific situation in France, especially the strong and unifying tradition of the “values of the French Revolution” as well as the overwhelming political consensus which led to the adoption of the Law, it still remains the task of the Court to protect small minorities against disproportionate interferences.
(b) Consequences for the women concerned
21. Ample evidence has been provided to show the dilemma of women in the applicant’s position who wish to wear a full-face veil in accordance with their religious faith, culture and personal conviction. Either they are faithful to their traditions and stay at home or they break with their traditions and go outside without their habitual attire. Otherwise they face a criminal sanction (see the Resolution of the Parliamentary Assembly, paragraph 35, the Viewpoint of the Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, paragraph 37, and the judgment of the Spanish Constitutional Court, paragraph 47). In our view, the restrictive measure cannot be expected to have the desired effect of liberating women presumed to be oppressed, but will further exclude them from society and aggravate their situation.
22. With regard to the majority’s assumption that the punishment consists of mild sanctions only (see paragraph 152), we consider that, where the wearing of the full-face veil is a recurrent practice, the multiple effect of successive penalties has to be taken into account.
23. Furthermore, as the majority note, there are still only a small number of women who are concerned by the ban. That means that it is only on rare occasions that the average person would encounter a woman in a full-face veil and thus be affected as regards his or her possibility of interacting with another person.
(c) Less restrictive measures
24. Furthermore, the Government have not explained why it would have been impossible to apply less restrictive measures, instead of criminalising the concealment of the face in all public places. No account has been given as to whether or to what extent any efforts have been made to discourage the relatively recent phenomenon of the use of full-face veils, by means, for example, of awareness-raising and education. The legislative process shows that much less intrusive measures have been discussed. The above-mentioned report “on the wearing of the full-face veil on national territory” devised a four-step programme with measures aimed at releasing women from the subservience of the full-face veil, without recommending any blanket ban or criminal sanctions (see paragraph 17). The National Advisory Commission on Human Rights also recommended “soft” measures and called for the strengthening of civic education courses at all levels for both men and women (see paragraph 19).
D. Conclusion
25. In view of this reasoning we find that the criminalisation of the wearing of a full-face veil is a measure which is disproportionate to the aim of protecting the idea of “living together” – an aim which cannot readily be reconciled with the Convention’s restrictive catalogue of grounds for interference with basic human rights.
26. In our view there has therefore been a violation of Articles 8 and 9 of the Convention.
__________
GRANDE CHAMBRE
AFFAIRE S.A.S. c. FRANCE
(Requête no 43835/11)
ARRÊT
STRASBOURG
1er juillet 2014
Cet arrêt est définitif. Il peut subir des retouches de forme.
En l’affaire S.A.S. c. France,
La Cour européenne des droits de l’homme, siégeant en une Grande Chambre composée de :
Dean Spielmann, président,
Josep Casadevall,
Guido Raimondi,
Ineta Ziemele,
Mark Villiger,
Boštjan M. Zupančič,
Elisabeth Steiner,
Khanlar Hajiyev,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
Ledi Bianku,
Ganna Yudkivska,
Angelika Nußberger,
Erik Møse,
André Potocki,
Paul Lemmens,
Helena Jäderblom,
Aleš Pejchal, juges,
et de Erik Fribergh, greffier,
Après en avoir délibéré en chambre du conseil le 27 novembre 2013 et le 5 juin 2014,
Rend l’arrêt que voici, adopté à cette date :
PROCÉDURE
1. À l’origine de l’affaire se trouve une requête (no 43835/11) dirigée contre la République française et dont une ressortissante de cet État (« la requérante »), a saisi la Cour le 11 avril 2011 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »). Le président de la cinquième section puis le président de la Grande Chambre ont accédé à la demande de la requérante tendant à ce que son identité ne soit pas divulguée (article 47 § 3 du règlement).
2. La requérante est représentée devant la Cour par M. Sanjeev Sharma, solicitor à Birmingham, MM. Ramby de Mello et Tony Muman, barristers à Birmingham, et Satvinder Singh Juss, barrister à Londres. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») est représenté par son agent ; il s’agissait initialement de Mme Edwige Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères, à laquelle M. François Alabrune a succédé en mai 2014.
3. La requérante se plaint du fait que l’interdiction de porter une tenue destinée à dissimuler le visage dans l’espace publique que pose la loi no 2010-1192 du 11 octobre 2010 la prive de la possibilité de revêtir le voile intégral dans l’espace public. Elle dénonce une violation des articles 3, 8, 9, 10 et 11 de la Convention, pris isolément et combinés avec l’article 14 de la Convention.
4. La requête a été attribuée à la cinquième section de la Cour (article 52 § 1 du règlement). Le 1er février 2012, elle a été communiquée au Gouvernement.
5. Le 28 mai 2013, une chambre de la cinquième section composée de Mark Villiger, président, Angelika Nußberger, Boštjan M. Zupančič, Ganna Yudkivska, André Potocki, Paul Lemmens et Aleš Pejchal, juges, ainsi que de Claudia Westerdiek, greffière de section, s’est dessaisie au profit de la Grande Chambre, aucune des parties ne s’y étant opposée (articles 30 de la Convention et 72 du règlement).
6. La composition de la Grande Chambre a été arrêtée conformément aux articles 26 §§ 4 et 5 de la Convention et 24 du règlement.
7. Tant la requérante que le Gouvernement ont déposé un mémoire sur la recevabilité et sur le fond de l’affaire.
8. Les organisations non-gouvernementales Amnesty International, Liberty, Open Society Justice Initiative et ARTICLE 19, ainsi que le Centre des droits de l’homme de l’Université de Gand et le gouvernement belge se sont vus accorder l’autorisation d’intervenir dans la procédure écrite (article 36 § 2 de la Convention et article 44 § 3 du règlement). Le gouvernement belge a également été autorisé à intervenir dans la procédure orale.
9. Une audience s’est déroulée en public au Palais des droits de l’homme, à Strasbourg, le 27 novembre 2013 (article 59 § 3 du règlement).
Ont comparu :
– pour le Gouvernement défendeur
Mme Edwige Belliard, directrice des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères , agente,
Mme Nathalie Ancel, sous-directrice des droits de l’homme au ministère des Affaires étrangères, co-agente,
M. Sylvain Fournel, rédacteur à la sous-direction des droits de l’homme du ministère des Affaires étrangères,
M. Rodolphe Feral, rédacteur à la sous-direction des droits de l’homme du ministère des Affaires étrangères,
Mme Patricia Rouault-Chalier, sous-directrice des affaires juridiques générales et du contentieux au ministère de la Justice,
M. Eric Dumand, chef du bureau du droit et du contentieux européen, international et institutionnel au ministère de l’Intérieur, conseillers.
– pour la requérante
M. Ramby De Mello,
M. Tony Muman,
M. Satvinder Singh Juss , conseils,
M. Eirik Bjorge,
Mme Anastasia Vakulenko,
Mme Stéphanie Berry, conseillers.
– pour le Gouvernement belge
Mme Isabelle Niedlispacher, co-agente.
La Cour a entendu en leurs déclarations Mme Belliard, MM. de Mello et Muman et Mme Niedlispacher, ainsi que Mme Belliard et M. de Mello en leurs réponses aux questions posées par les juges.
EN FAIT
I. LES CIRCONSTANCES DE L’ESPÈCE
10. La requérante est une ressortissante française née en 1990 et résidant en France.
11. La requérante, qui se déclare musulmane pratiquante, indique porter la burqa et le niqab afin d’être en accord avec sa foi, sa culture et ses convictions personnelles. Elle précise que la burqa est un habit qui couvre entièrement le corps et inclut un tissu à mailles au niveau du visage, et que le niqab est un voile couvrant le visage à l’exception des yeux. Elle souligne que ni son mari ni aucun autre membre de sa famille ne font pression sur elle pour qu’elle s’habille ainsi.
12. Elle ajoute qu’elle porte le niqab en public comme en privé, mais pas de façon systématique ; ainsi, par exemple, elle peut ne pas le porter lorsqu’elle est en consultation chez un médecin ou lorsqu’elle rencontre des amis dans un lieu public ou cherche à faire des connaissances. Elle accepte donc de ne pas porter tout le temps le niqab dans l’espace public, mais souhaite pouvoir le faire quand tel est son choix, en particulier lorsque son humeur spirituelle le lui dicte. Il y a ainsi des moments (par exemple lors d’événements religieux tels que le ramadan) où elle a le sentiment de devoir le porter en public pour exprimer sa religion et sa foi personnelle et culturelle ; son objectif n’est pas de créer un désagrément pour autrui mais d’être en accord avec elle-même.
13. La requérante précise qu’elle ne réclame pas de pouvoir garder le niqab lorsqu’elle se trouve en situation de subir un contrôle de sécurité, se rend dans une banque ou prend l’avion, et qu’elle est d’accord de montrer son visage lorsqu’un contrôle d’identité nécessaire l’impose.
14. Depuis le 11 avril 2011, date d’entrée en vigueur de la loi no 2010-1192 du 11 octobre 2010, sur tout le territoire de la République française, il est interdit à chacun de dissimuler son visage dans l’espace public.
II. Le droit et la pratique internes pertinents
A. La loi du 11 octobre 2010 « interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public »
1. Éléments relatifs à la genèse de la loi
a) Le rapport « sur la pratique du port du voile intégral sur le territoire national »
15. La conférence des Présidents de l’Assemblée nationale a créé, le 23 juin 2009, une mission d’information composée de députés de divers partis chargée de préparer un rapport « sur la pratique du port du voile intégral sur le territoire national ».
16. Déposé le 26 janvier 2010, ce rapport d’environ 200 pages décrit et analyse la situation. Il en ressort notamment que le port du voile intégral est nouveau en France (presqu’aucune femme ne s’habillait ainsi semble-t-il avant 2000) et qu’environ 1900 femmes étaient concernées à la fin de l’année 2009 (dont environ 270 établies dans les collectivités d’outre-mer) ; neuf sur dix avaient moins de 40 ans, deux sur trois étaient de nationalité française et une sur quatre était convertie à l’islam. Selon le rapport, il s’agit d’une pratique « antéislamique » importée, qui ne présente pas le caractère d’une prescription religieuse et qui participe de l’affirmation radicale de personnalités en quête d’identité dans l’espace social ainsi que de l’action de mouvements intégristes extrémistes. Le rapport indique en outre que ce phénomène était inexistant dans les pays d’Europe centrale et orientale, citant spécifiquement la république tchèque, la Bulgarie, la Roumanie, la Hongrie, la Lettonie et l’Allemagne. Il n’y faisait donc pas débat, à l’inverse de la Suède et du Danemark, où la pratique du port du voile était cependant peu développée. Par ailleurs, la question d’une interdiction générale était débattue aux Pays-Bas et en Belgique (une loi « visant à interdire le port de tout vêtement cachant totalement ou de manière principale le visage » a depuis lors été adoptée en Belgique, le 1er juin 2011 ; paragraphes 40-42 ci‑dessous). Le rapport aborde également de manière critique la situation au Royaume-Uni, où il y aurait une surenchère constitutive de dérives communautaristes, des groupes musulmans radicaux et intégristes instrumentalisant un système juridique très favorable aux libertés et droits individuels fondamentaux pour obtenir la consécration de droits spécifiquement applicables aux habitants de confession ou d’origine musulmane.
17. Le rapport dénonce ensuite une « pratique aux antipodes des valeurs de la République » exprimées par la devise « liberté, égalité, fraternité ». Il souligne que, plus qu’une atteinte à la laïcité, le voile intégral est une négation du principe de liberté parce qu’il est la manifestation d’une oppression et que, par son existence même, il bafoue aussi bien le principe d’égalité entre les sexes que celui d’égale dignité entre les êtres humains. Le rapport retient en outre que le voile intégral exprime le refus de toute fraternité par le rejet de l’autre et la contestation frontale de la conception française du vivre ensemble.
Retenant en conséquence la nécessité de « libérer les femmes de l’emprise du voile intégral », le rapport préconise l’action autour de trois axes : convaincre, protéger les femmes et réfléchir à une interdiction. Il fait les quatre propositions suivantes : premièrement, voter une résolution réaffirmant les valeurs républicaines et condamnant comme contraire à ces valeurs la pratique du port du voile intégral ; deuxièmement, engager une réflexion d’ensemble sur les phénomènes d’amalgames, de discriminations et de rejet de l’autre en raison de ses origines ou de sa confession et sur les conditions d’une juste représentation de la diversité spirituelle ; troisièmement, renforcer les actions de sensibilisation et d’éducation au respect mutuel et à la mixité et la généralisation des dispositifs de médiation ; quatrièmement, voter une loi qui assurerait la protection des femmes victimes de contrainte, qui conforterait les agents publics confrontés à ce phénomène et qui ferait reculer cette pratique. Le rapport précise que tant au sein de la mission que des formations politiques représentées au Parlement, il n’y avait pas d’unanimité pour l’adoption d’une loi d’interdiction générale et absolue du voile intégral dans l’espace public.
b) L’avis de la commission nationale consultative des droits de l’homme « sur le port du voile intégral »
18. Entretemps, le 21 janvier 2010, la commission nationale consultative des droits de l’homme (CNCDH) a rendu un « avis sur le port du voile intégral », dans lequel elle se dit défavorable à une loi le prohibant de manière générale et absolue. Elle retient en particulier que le principe de laïcité ne peut à lui seul servir de fondement à une telle mesure générale, dès lors qu’il n’appartient pas à l’État de déterminer ce qui relève ou non de la religion, et que l’ordre public ne peut justifier une interdiction que dans la mesure où elle est limitée dans l’espace et dans le temps. Elle met également en exergue le risque de stigmatisation des musulmans, et le fait qu’une interdiction générale pourrait porter préjudice aux femmes notamment parce que celles qui subissent le voile intégral se verraient en plus privées d’accès à l’espace public.
19. Cela étant, la CNCDH rappelle que le soutien aux femmes qui subissent toute forme de violence doit être une priorité politique ; elle préconise, afin de lutter contre toute forme d’obscurantisme, d’encourager la promotion d’une culture de dialogue, d’ouverture et de modération, afin de permettre une meilleure connaissance des religions et des principes de la République ; elle appelle au renforcement des cours d’éducation civique – y compris l’éducation et la formation aux droits de l’homme – à tous les niveaux, en visant les hommes et les femmes ; elle demande la stricte application du principe de laïcité et du principe de neutralité dans les services publics, et l’application des lois existantes ; elle souhaite que, parallèlement, des études sociologiques et statistiques soient réalisées, afin de suivre l’évolution du port du voile intégral.
c) L’étude du Conseil d’État « relative aux possibilités juridiques d’interdiction du port du voile intégral »
20. Le 29 janvier 2010, le premier ministre a invité le Conseil d’État à étudier « les solutions juridiques permettant de parvenir à une interdiction du port du voile intégral (...) la plus large et la plus effective possible ».
21. Le Conseil d’État a en conséquence réalisé une « étude relative aux possibilités juridiques d’interdiction du port du voile intégral », dont le rapport a été adopté par l’assemblée plénière le 25 mars 2010. Il a estimé que la question qui lui était posée devait être comprise ainsi : peut-on juridiquement envisager, pour quels motifs et avec quelles limites, d’interdire le port du voile intégral en tant que tel, ou est-on conduit, de manière plus générale, à discuter de l’interdiction de la dissimulation du visage dont cette tenue est une des formes ?
22. Le Conseil d’État a tout d’abord constaté que l’ordonnancement juridique existant apportait d’ores et déjà plusieurs réponses à cette préoccupation, qu’il s’agisse des dispositifs ayant pour effet d’interdire le port du voile intégral lui-même par certaines personnes et en certaines circonstances, des restrictions ponctuellement apportées à la dissimulation du visage pour des motifs d’ordre public ou de la répression pénale visant les instigateurs de ces pratiques. Il a toutefois relevé le caractère hétérogène de ces dispositions et observé que, pas plus que la France, les démocraties comparables ne se sont dotées d’une législation nationale prohibant de manière générale ces pratiques dans l’espace public. Sur la base de ce constat, il s’est interrogé sur la viabilité juridique et pratique d’une interdiction du port du voile intégral dans l’espace public au regard des droits et libertés garantis par le Constitution, la Convention et le droit de l’Union européenne. Il lui est apparu impossible de recommander une interdiction du seul voile intégral, en tant que tenue porteuse de valeurs incompatibles avec la République, qu’il a estimée très fragile juridiquement et difficilement applicable en pratique. Il a notamment relevé que le principe d’égalité des hommes et des femmes n’a pas vocation à être opposé à la personne elle-même, c’est-à-dire à l’exercice de sa liberté personnelle. Il a en outre considéré qu’une interdiction, moins spécifique, de la dissimulation volontaire du visage reposant notamment sur des considérations d’ordre public, interprétées de manière plus ou moins large, ne pourrait juridiquement porter sans distinction sur l’ensemble de l’espace public, en l’état des jurisprudences constitutionnelle et conventionnelle.
23. En revanche, il lui a semblé qu’en l’état du droit, pourrait être adopté un dispositif contraignant et restrictif plus cohérent, qui comporterait deux types de mesures : d’une part, l’affirmation de la règle selon laquelle est interdit le port de toute tenue ou accessoire ayant pour effet de dissimuler le visage d’une manière telle qu’elle rend impossible une identification, soit en vue de la sauvegarde de l’ordre public lorsque celui-ci est menacé, soit lorsqu’une identification apparaît nécessaire pour l’accès ou la circulation dans certains lieux et pour l’accomplissement de certaines démarches ; d’autre part, le renforcement de l’arsenal répressif visant en particulier les personnes qui en contraignent d’autres à dissimuler leur visage, donc à effacer leur identité, dans l’espace public.
d) La Résolution de l’Assemblée nationale « sur l’attachement au respect des valeurs républicaines face au développement de pratiques radicales qui y portent atteinte »
24. Le 11 mai 2010, l’Assemblée nationale a voté, à l’unanimité, une Résolution « sur l’attachement au respect des valeurs républicaines face au développement de pratiques radicales qui y portent atteinte ».
Par cette Résolution, l’Assemblée nationale :
« (...) 1. Considère que les pratiques radicales attentatoires à la dignité et à l’égalité entre les hommes et les femmes, parmi lesquelles le port d’un voile intégral, sont contraires aux valeurs de la République ;
2. Affirme que l’exercice de la liberté d’expression, d’opinion ou de croyance ne saurait être revendiquée par quiconque afin de s’affranchir des règles communes au mépris des valeurs, des droits et des devoirs qui fondent la société ;
3. Réaffirme solennellement son attachement au respect des principes de dignité, de liberté, d’égalité et de fraternité entre les êtres humains ;
4. Souhaite que la lutte contre les discriminations et la promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes soient une priorité des politiques publiques menées en matière d’égalité des chances, en particulier au sein de l’éducation nationale ;
5. Estime nécessaire que tous les moyens utiles soient mis en œuvre pour assurer la protection effective des femmes qui subissent des violences ou des pressions, et notamment sont contraintes de porter un voile intégral. »
e) Le projet de loi
25. Le projet de loi interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public a été déposé en mai 2010, le Gouvernement ayant jugé que les autres options (la médiation et la résolution parlementaire) n’étaient pas suffisamment efficaces, et considéré qu’une interdiction limitée à certains lieux ou circonstances n’aurait pas été adaptée à la défense des principes en cause et aurait été difficile à mettre en œuvre (Projet de loi interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public, étude d’impact, mai 2010).
Le projet de loi contient un « exposé des motifs » ainsi rédigé :
« La France n’est jamais autant elle-même, fidèle à son histoire, à sa destinée, à son image, que lorsqu’elle est unie autour des valeurs de la République : la liberté, l’égalité, la fraternité. Ces valeurs sont le socle de notre pacte social ; elles garantissent la cohésion de la Nation ; elles fondent le respect de la dignité des personnes et de l’égalité entre les hommes et les femmes.
Ce sont ces valeurs qui sont aujourd’hui remises en cause par le développement de la dissimulation du visage dans l’espace public, en particulier par la pratique du port du voile intégral.
Cette question a donné lieu, depuis près d’un an, à un vaste débat public. Le constat, éclairé par les auditions et le rapport de la mission d’information de l’Assemblée nationale, est unanime. Même si le phénomène reste pour l’instant limité, le port du voile intégral est la manifestation communautariste d’un rejet des valeurs de la République. Revenant à nier l’appartenance à la société des personnes concernées, la dissimulation du visage dans l’espace public est porteuse d’une violence symbolique et déshumanisante, qui heurte le corps social.
L’édiction de mesures ponctuelles a été évoquée, qui se traduiraient par des interdictions partielles limitées à certains lieux, le cas échéant à certaines époques ou à l’usage de certains services. Une telle démarche, outre qu’elle se heurterait à d’extrêmes difficultés d’application ne constituerait qu’une réponse insuffisante, indirecte et détournée au vrai problème.
Si la dissimulation volontaire et systématique du visage pose problème, c’est parce qu’elle est tout simplement contraire aux exigences fondamentales du « vivre ensemble » dans la société française.
La défense de l’ordre public ne se limite pas à la préservation de la tranquillité, de la salubrité ou de la sécurité. Elle permet également de prohiber des comportements qui iraient directement à l’encontre de règles essentielles au contrat social républicain, qui fonde notre société.
La dissimulation systématique du visage dans l’espace public, contraire à l’idéal de fraternité, ne satisfait pas davantage à l’exigence minimale de civilité nécessaire à la relation sociale.
Par ailleurs, cette forme de réclusion publique, quand bien même elle serait volontaire ou acceptée, constitue à l’évidence une atteinte au respect de la dignité de la personne. Au reste, il ne s’agit pas seulement de la dignité de la personne ainsi recluse, mais également de celle des personnes qui partagent avec elle l’espace public et se voient traitées comme des personnes dont on doit se protéger par le refus de tout échange, même seulement visuel.
Enfin, dans le cas du voile intégral, porté par les seules femmes, cette atteinte à la dignité de la personne va de pair avec la manifestation publique d’un refus ostensible de l’égalité entre les hommes et les femmes, dont elle est la traduction.
Consulté sur les instruments juridiques dont disposeraient les pouvoirs publics pour enrayer le développement de ce phénomène, le Conseil d’État a envisagé une approche fondée sur une conception renouvelée de l’ordre public, pris dans sa dimension « non matérielle ».
S’il l’a estimée juridiquement trop novatrice, c’est après avoir toutefois relevé que certaines décisions de justice y font écho, notamment celle par laquelle le Conseil constitutionnel a jugé que les conditions d’une « vie familiale normale » garanties aux étrangers résidant en France pouvaient valablement exclure la polygamie, ou encore la jurisprudence du Conseil d’État lui-même qui permet de prohiber certaines pratiques, même consenties, lorsqu’elles sont contraires à la dignité de la personne. Il doit spécialement en aller ainsi lorsque la pratique en cause, comme c’est le cas de la dissimulation du visage, ne saurait être regardée comme inséparable de l’exercice d’une liberté fondamentale.
Ce sont les principes mêmes de notre pacte social, solennellement rappelés par l’Assemblée nationale lors de l’adoption à l’unanimité, le 11 mai 2010, de la résolution sur l’attachement au respect des valeurs républicaines, qui interdisent que quiconque soit enfermé en lui-même, coupé des autres tout en vivant au milieu d’eux.
La pratique de la dissimulation du visage qui peut au surplus être dans certaines circonstances un danger pour la sécurité publique, n’a donc pas sa place sur le territoire de la République. L’inaction des pouvoirs publics témoignerait d’un renoncement inacceptable à défendre les principes qui fondent notre pacte républicain.
C’est au nom de ces principes que le présent projet de loi prévoit d’inscrire dans notre droit, à l’issue d’un indispensable temps d’explication et de pédagogie, cette règle essentielle de la vie en société selon laquelle « nul ne peut, dans l’espace public, porter une tenue destinée à dissimuler son visage ». »
26. La délégation de l’Assemblée nationale aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes a donné son soutien au projet (rapport d’information enregistré le 23 juin 2010 ; no 2646) et la Commission des lois a rendu un rapport favorable (enregistré le 23 juin 2010 ; no 2648).
27. Le projet de loi a été adopté par l’Assemblée nationale, le 13 juillet 2010, par trois cent trente-cinq voix contre une et trois abstentions, et par le Sénat, le 14 septembre 2010, par deux cent quarante-six voix contre une. Après la décision du Conseil constitutionnel du 7 octobre 2010 constatant que la loi était conforme à la Constitution (paragraphe 30, ci-dessous), la loi fut promulguée le 11 octobre 2010.
2. Les dispositions pertinentes de la loi no 2010-1192
28. Les articles 1 à 3 (en vigueur depuis le 11 avril 2011) de la loi no 2010‑1192 du 11 octobre 2010 « interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public » sont ainsi libellés :
Article 1
« Nul ne peut, dans l’espace public, porter une tenue destinée à dissimuler son visage. »
Article 2
« I. Pour l’application de l’article 1er, l’espace public est constitué des voies publiques ainsi que des lieux ouverts au public ou affectés à un service public.
II. L’interdiction prévue à l’article 1er ne s’applique pas si la tenue est prescrite ou autorisée par des dispositions législatives ou réglementaires, si elle est justifiée par des raisons de santé ou des motifs professionnels, ou si elle s’inscrit dans le cadre de pratiques sportives, de fêtes ou de manifestations artistiques ou traditionnelles. »
Article 3
« La méconnaissance de l’interdiction édictée à l’article 1er est punie de l’amende prévue pour les contraventions de la deuxième classe [soit 150 euros au maximum].
L’obligation d’accomplir le stage de citoyenneté mentionné au 8o de l’article 131-16 du code pénal peut être prononcée en même temps ou à la place de la peine d’amende. »
Les modalités de la peine de stage de citoyenneté sont prévues par les articles R. 131-35 à R. 131-44 du code pénal. Ce stage a pour objet de rappeler au condamné les valeurs républicaines de tolérance et de respect de la dignité de la personne humaine et de lui faire prendre conscience de sa responsabilité pénale et civile ainsi que des devoirs qu’implique la vie en société ; il vise également à favoriser son insertion sociale (article R. 131‑35).
29. La loi no 2010-1192 (article 4) a par ailleurs introduit la disposition suivante dans le code pénal :
Article 225-4-10
« Le fait pour toute personne d’imposer à une ou plusieurs autres personnes de dissimuler leur visage par menace, violence, contrainte, abus d’autorité ou abus de pouvoir, en raison de leur sexe, est puni d’un an d’emprisonnement et de 30 000 € d’amende.
Lorsque le fait est commis au préjudice d’un mineur, les peines sont portées à deux ans d’emprisonnement et à 60 000 € d’amende. »
B. La décision du Conseil constitutionnel du 7 octobre 2010
30. Saisi le 14 septembre 2010 par le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat dans les conditions prévues par le deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel a déclaré la loi no 2010-1192 conforme à la Constitution tout en formulant une réserve (considérant 5), par une décision du 7 octobre 2010 (no 2010-613 DC) ainsi rédigée :
« (...) 3. Considérant qu’aux termes de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l’exercice des droits naturels de chaque homme n’a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la Société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi » ; qu’aux termes de son article 5 : « La loi n’a le droit de défendre que les actions nuisibles à la société. Tout ce qui n’est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce qu’elle n’ordonne pas » ; qu’aux termes de son article 10 : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi » ; qu’enfin, aux termes du troisième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 : « La loi garantit à la femme, dans tous les domaines, des droits égaux à ceux de l’homme » ;
4. Considérant que les articles 1er et 2 de la loi déférée ont pour objet de répondre à l’apparition de pratiques, jusqu’alors exceptionnelles, consistant à dissimuler son visage dans l’espace public ; que le législateur a estimé que de telles pratiques peuvent constituer un danger pour la sécurité publique et méconnaissent les exigences minimales de la vie en société ; qu’il a également estimé que les femmes dissimulant leur visage, volontairement ou non, se trouvent placées dans une situation d’exclusion et d’infériorité manifestement incompatible avec les principes constitutionnels de liberté et d’égalité ; qu’en adoptant les dispositions déférées, le législateur a ainsi complété et généralisé des règles jusque-là réservées à des situations ponctuelles à des fins de protection de l’ordre public ;
5. Considérant qu’eu égard aux objectifs qu’il s’est assignés et compte tenu de la nature de la peine instituée en cas de méconnaissance de la règle fixée par lui, le législateur a adopté des dispositions qui assurent, entre la sauvegarde de l’ordre public et la garantie des droits constitutionnellement protégés, une conciliation qui n’est pas manifestement disproportionnée ; que, toutefois, l’interdiction de dissimuler son visage dans l’espace public ne saurait, sans porter une atteinte excessive à l’article 10 de la Déclaration de 1789, restreindre l’exercice de la liberté religieuse dans les lieux de culte ouverts au public ; que, sous cette réserve, les articles 1er à 3 de la loi déférée ne sont pas contraires à la Constitution ;
6. Considérant que l’article 4 de la loi déférée, qui punit d’un an d’emprisonnement et de 30 000 € d’amende le fait d’imposer à autrui de dissimuler son visage, et ses articles 5 à 7, relatifs à son entrée en vigueur et à son application, ne sont pas contraires à la Constitution, (...) ».
C. La circulaire du Premier ministre du 2 mars 2011
31. Publiée au journal officiel le 3 mars 2011, la circulaire du Premier ministre du 2 mars 2011 relative à la mise en œuvre de la loi no 2010-1192 du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public contient les indications suivantes :
« (...) I. Le champ d’application de la loi
1. Les éléments constitutifs de la dissimulation du visage dans l’espace public
La dissimulation du visage dans l’espace public est interdite à compter du 11 avril 2011 sur l’ensemble du territoire de la République, en métropole comme en outre-mer. Cette infraction est constituée dès lors qu’une personne porte une tenue destinée à dissimuler son visage et qu’elle se trouve dans l’espace public ; ces deux conditions sont nécessaires et suffisantes.
a) La dissimulation du visage
La portée de l’interdiction
Les tenues destinées à dissimuler le visage sont celles qui rendent impossible l’identification de la personne. Il n’est pas nécessaire, à cet effet, que le visage soit intégralement dissimulé.
Sont notamment interdits, sans prétendre à l’exhaustivité, le port de cagoules, de voiles intégraux (burqa, niqab...), de masques ou de tout autre accessoire ou vêtement ayant pour effet, pris isolément ou associé avec d’autres, de dissimuler le visage. Dès lors que l’infraction est une contravention, l’existence d’une intention est indifférente : il suffit que la tenue soit destinée à dissimuler le visage.
Les exceptions légales
L’article 2 de la loi prévoit plusieurs exceptions à l’interdiction de la dissimulation du visage.
En premier lieu, l’interdiction ne s’applique pas « si la tenue est prescrite ou autorisée par des dispositions législatives ou réglementaires ». Il s’agit par exemple de l’article L. 431-1 du code de la route qui impose le port du casque aux conducteurs de deux-roues à moteur.
En deuxième lieu, l’interdiction ne s’applique pas « si la tenue est justifiée par des raisons de santé ou des motifs professionnels ». Les motifs professionnels concernent notamment le champ couvert par l’article L. 4122-1 du code du travail aux termes duquel « les instructions de l’employeur précisent, en particulier lorsque la nature des risques le justifie, les conditions d’utilisation des équipements de travail, des moyens de protection, des substances et préparations dangereuses. Elles sont adaptées à la nature des tâches à accomplir ».
Enfin, l’interdiction ne s’applique pas « si elle s’inscrit dans le cadre de pratiques sportives, de fêtes ou de manifestations artistiques ou traditionnelles ». Ainsi les processions religieuses, dès lors qu’elles présentent un caractère traditionnel, entrent dans le champ des exceptions à l’interdiction posée par l’article 1er. Au titre des pratiques sportives figurent les protections du visage prévues dans plusieurs disciplines.
Les dispositions de la loi du 11 octobre 2010 s’appliquent sans préjudice des dispositions qui interdisent ou réglementent, par ailleurs, le port de tenues dans certains services publics et qui demeurent en vigueur.
Il en est ainsi de la loi no 2004-228 du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics (article L. 141-5-1 du code de l’éducation nationale et circulaire d’application du 18 mai 2004). Demeurent également applicables la charte du patient hospitalisé, annexée à la circulaire du 2 mars 2006 relative aux droits des patients hospitalisés, et la circulaire du 2 février 2005 relative à la laïcité dans les établissements de santé.
b) La définition de l’espace public
L’article 2 de la loi précise que « l’espace public est constitué des voies publiques ainsi que des lieux ouverts au public ou affectés à un service public ».
La notion de voies publiques n’appelle pas de commentaire. Il convient de préciser qu’à l’exception de ceux affectés aux transports en commun les véhicules qui empruntent les voies publiques sont considérés comme des lieux privés. La dissimulation du visage, par une personne se trouvant à bord d’une voiture particulière, n’est donc pas constitutive de la contravention prévue par la loi. Elle peut en revanche tomber sous le coup des dispositions du code de la route prévoyant que la conduite du véhicule ne doit pas présenter de risque pour la sécurité publique.
Constituent des lieux ouverts au public les lieux dont l’accès est libre (plages, jardins publics, promenades publiques ...) ainsi que les lieux dont l’accès est possible, même sous condition, dans la mesure où toute personne qui le souhaite peut remplir cette condition (paiement d’une place de cinéma ou de théâtre par exemple). Les commerces (cafés, restaurants, magasins), les établissements bancaires, les gares, les aéroports et les différents modes de transport en commun sont ainsi des espaces publics.
Les lieux affectés à un service public désignent les implantations de l’ensemble des institutions, juridictions et administrations publiques ainsi que des organismes chargés d’une mission de service public. Sont notamment concernés les diverses administrations et établissements publics de l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les mairies, les tribunaux, les préfectures, les hôpitaux, les bureaux de poste, les établissements d’enseignement (écoles, collèges, lycées et universités), les caisses d’allocations familiales, les caisses primaires d’assurance maladie, les services de Pôle emploi, les musées et les bibliothèques.
2. L’absence de restriction à l’exercice de la liberté religieuse dans les lieux de culte
Lorsqu’ils sont ouverts au public, les lieux de culte entrent dans le champ d’application de la loi. Le Conseil constitutionnel a toutefois précisé que « l’interdiction de dissimuler son visage dans l’espace public ne saurait, sans porter une atteinte excessive à l’article 10 de la Déclaration de 1789, restreindre l’exercice de la liberté religieuse dans les lieux de culte ouverts au public ».
3. La sanction de la dissimulation du visage
L’article 3 de la loi prévoit que la méconnaissance de l’interdiction de la dissimulation du visage dans l’espace public est punie de l’amende prévue pour les contraventions de la deuxième classe (d’un montant maximal de 150 euros). Le prononcé de cette amende relève de la compétence des juridictions de proximité.
L’obligation d’accomplir un stage de citoyenneté peut également être prononcée par les mêmes juridictions, à titre de peine alternative ou de peine complémentaire. Le stage de citoyenneté, adapté à la nature de l’infraction commise, doit notamment permettre de rappeler aux personnes concernées les valeurs républicaines d’égalité et de respect de la dignité humaine.
4. La sanction de l’exercice d’une contrainte
La dissimulation du visage constatée dans l’espace public peut résulter d’une contrainte exercée contre la personne concernée et révéler la commission par un tiers du délit de dissimulation forcée du visage.
Ce délit, prévu à l’article 4 de la loi (créant un nouvel article 225-4-10 du code pénal), est puni d’un an d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende. Lorsque le fait est commis au préjudice d’une personne mineure, les peines sont portées à deux ans d’emprisonnement et à 60 000 euros d’amende.
La répression de ces agissements participe de la volonté des pouvoirs publics de lutter vigoureusement contre toutes les formes de discriminations et de violences envers les femmes, qui constituent autant d’atteintes inacceptables au principe d’égalité entre les sexes.
II. La conduite à tenir dans les services publics
a) Le rôle du chef de service
Dans le cadre des pouvoirs qu’il détient pour assurer le bon fonctionnement de son administration, le chef de service est responsable du respect des dispositions de la loi du 11 octobre 2010 et des mesures mises en œuvre, en particulier l’actualisation des règlements intérieurs, pour assurer son application.
Il lui appartient de présenter et d’expliquer l’esprit et l’économie de la loi aux agents placés sous son autorité, afin que ces derniers se conforment à ses dispositions et puissent veiller, dans les meilleures conditions, à son respect par les usagers du service public.
Il lui appartient également de veiller à ce que l’information adéquate prévue par le Gouvernement sous la forme d’affiches et de dépliants soit mise en place dans les locaux accueillant du public ou ouverts au public.
b) Le contrôle de l’accès aux lieux affectés au service public
À compter du 11 avril 2011, les agents chargés d’un service public, qui pouvaient déjà être conduits à demander à une personne de se découvrir ponctuellement pour justifier de son identité, seront fondés à refuser l’accès au service à toute personne dont le visage est dissimulé.
Dans le cas où la personne dont le visage est dissimulé serait déjà entrée dans les locaux, il est recommandé aux agents de lui rappeler la réglementation applicable et de l’inviter au respect de la loi, en se découvrant ou en quittant les lieux. La dissimulation du visage fait obstacle à la délivrance des prestations du service public.
En revanche, la loi ne confère en aucun cas à un agent le pouvoir de contraindre une personne à se découvrir ou à sortir. L’exercice d’une telle contrainte constituerait une voie de fait et exposerait son auteur à des poursuites pénales. Elle est donc absolument proscrite.
En face d’un refus d’obtempérer, l’agent ou son chef de service doit faire appel aux forces de la police ou de la gendarmerie nationales, qui peuvent seules constater l’infraction, en dresser procès-verbal et procéder, le cas échéant, à la vérification de l’identité de la personne concernée. Des instructions particulières sont adressées à cet effet par le ministre de l’intérieur aux agents de la force publique.
Le refus d’accès au service ne pourra faire l’objet d’aménagements que pour tenir compte de situations particulières d’urgence, notamment médicales.
III. L’information du public
La période précédant l’entrée en vigueur de l’interdiction de la dissimulation du visage doit être mise à profit pour assurer, selon des modalités adaptées, l’information du public.
a) L’information générale
Une affiche, distribuée sous format papier ou en version électronique par les ministères à destination de leurs réseaux respectifs, devra être apposée, de manière visible, dans les lieux ouverts au public ou affectés à un service public.
Cette affiche énonce que « la République se vit à visage découvert » et que l’interdiction de la dissimulation du visage dans l’espace public entre en vigueur à compter du 11 avril 2011.
Cette affiche pourra être complétée, au bénéfice des personnes qui souhaitent disposer d’informations plus précises sur les dispositions de la loi, par un dépliant diffusé dans les services sous la même forme et selon les mêmes voies que l’affiche.
À l’attention des voyageurs souhaitant se rendre en France, ce dépliant sera également disponible en langues anglaise et arabe dans les postes consulaires français à l’étranger.
Ces deux documents d’information générale seront également accessibles à l’adresse internet www.visage-decouvert.gouv.fr et complétés sur ce site par une rubrique destinée à apporter des réponses complémentaires aux questions soulevées par l’application de la loi.
b) L’information des personnes directement concernées par la dissimulation du visage
Un dispositif d’information des personnes concernées a été préparé par le ministère de la ville, en coordination avec le ministère des solidarités et de la cohésion sociale et le ministère de l’intérieur.
Ce plan d’information, de sensibilisation et d’accompagnement particulier a pour objet de donner toutes ses chances au dialogue, afin d’amener la petite minorité des personnes qui se dissimulent le visage à respecter l’interdiction posée par le législateur. Ce dialogue n’est pas une négociation ; il a vocation, par un travail d’explication, à amener les personnes concernées à renoncer d’elles-mêmes à une pratique qui heurte les valeurs de la République.
Ce dispositif, qui fait l’objet d’instructions particulières du ministre de la ville, s’appuie notamment sur les associations et les réseaux de proximité en charge des droits des femmes, en particulier le réseau des centres d’information des droits des femmes (CDIFF), les 300 « délégués du préfet » et les adultes relais travaillant dans les quartiers. Sont également mobilisés l’ensemble des acteurs de la médiation sociale, notamment les médiateurs de l’éducation nationale.
L’objectif est de proposer aux personnes qui se dissimulent le visage une information complète sur la loi et un accompagnement personnalisé. (...) »
D. Autres circulaires
32. Le 11 mars 2011, le garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés, a pris une circulaire « relative à la présentation des dispositions relatives à la contravention de dissimulation du visage dans l’espace public ». Elle est adressée, pour attribution, aux procureurs généraux près les cours d’appel, procureurs de la République près les tribunaux supérieurs d’appel et procureurs de la République et, pour information, aux premiers présidents des cours d’appel et aux présidents des tribunaux supérieurs d’appel et présidents des tribunaux de grande instance notamment. La circulaire procède à une présentation de la contravention de dissimulation du visage dans l’espace public. Elle contient également des indications sur la mise en œuvre de ces nouvelles dispositions répressives, relatives à la politique d’action publique dans la constatation et la poursuite de la contravention et à l’organisation des stages de citoyenneté.
33. Le 31 mars 2011, le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration, a adressé aux préfets de police, préfets et hauts-commissaires de la République, une circulaire destinée à « donner des instructions aux agents relevant [de ce ministère], et en particulier aux forces de sécurité intérieure, pour l’application de la loi du 11 octobre 2010 ». Elle contient notamment des indications sur la notion de dissimulation du visage et sur les lieux dans lesquels l’interdiction s’applique, soulignant en particulier qu’une personne qui se trouve dans un lieu de culte pour la pratique de la religion ne doit pas être verbalisée et « recommand[ant] aux forces de sécurité intérieures d’éviter toute intervention à proximité immédiate d’un lieu de culte qui pourrait être interprétée comme une restriction indirecte à la liberté de culte ».
E. L’arrêt de la chambre criminelle de la Cour de cassation du 5 mars 2013
34. La Cour de cassation a été saisie d’un pourvoi (no 12-808091) contre un jugement de la juridiction de proximité de Paris du 12 décembre 2011, qui condamnait une femme à effectuer un stage de citoyenneté d’une durée de quinze jour pour avoir porté le voile intégral dans le but de protester contre l’adoption de la loi du 11 octobre 2010 lors d’une manifestation organisée à cette fin devant le Palais de l’Elysée. Examinant le moyen développé par l’intéressée sur le terrain de l’article 9 de la Convention, la chambre criminelle a, le 5 mars 2013, jugé ce qui suit :
« (...) si c’est à tort que la juridiction de proximité a ignoré la motivation religieuse de la manifestation considérée, le jugement n’encourt pas la censure dès lors que, si l’article 9 de la Convention (...) garantit l’exercice de la liberté de pensée, de conscience et de religion, l’alinéa 2 de ce texte dispose que cette liberté peut faire l’objet de restrictions prévues par la loi et constituant, dans une société démocratique, des mesures nécessaires à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ; (...) tel est le cas de la loi interdisant la dissimulation intégrale du visage dans l’espace public en ce qu’elle vise à protéger l’ordre et la sécurité publics en imposant à toute personne circulant dans un espace public, de montrer son visage ; (...) ».
III. LE DROIT ET LA PRATIQUE INTERNATIONAUX PERTINENTS
A. La Résolution 1743 (2010) et la Recommandation 1927 (2010) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, et le point de vue du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe
1. La Résolution 1743 (2010) et la Recommandation 1927 (2010) de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe sur l’islam, l’islamisme et l’islamophobie en Europe
35. Adoptée le 23 juin 2010, la Résolution 1743 (2010) souligne notamment ce qui suit :
« (...) 14. Rappelant sa Résolution 1464 (2005) sur les femmes et la religion en Europe, l’Assemblée invite l’ensemble des communautés musulmanes à abandonner toute interprétation traditionnelle de l’islam qui nie l’égalité entre hommes et femmes, et restreint les droits des femmes, à la fois au sein de la famille et dans la vie publique. Cette interprétation n’est pas compatible avec la dignité humaine et les normes démocratiques ; les femmes sont égales en tout aux hommes et doivent être traitées en conséquence, sans exception. La discrimination envers les femmes, qu’elle soit fondée sur des traditions religieuses ou non, est contraire aux articles 8, 9 et 14 de la Convention, à l’article 5 de son Protocole no 7, ainsi qu’à son Protocole no 12. Aucun relativisme religieux ou culturel ne saurait être invoqué pour justifier des violations de la personne humaine. L’Assemblée parlementaire exhorte donc les États membres à prendre toutes les mesures nécessaires pour éradiquer l’islamisme radical et l’islamophobie, dont les femmes sont les premières victimes.
15. À cet égard, le port du voile par les femmes, et surtout le port du voile intégral sous la forme de la burqa ou du niqab, est souvent perçu comme un symbole de soumission des femmes aux hommes, qui restreint le rôle des femmes au sein de la société, limite leur vie professionnelle et entrave leurs activités sociales et économiques. Ni le port du voile intégral par les femmes ni même celui du foulard ne sont admis comme une obligation religieuse par tous les musulmans, mais nombre d’entre eux voient ces pratiques comme une tradition sociale et culturelle. L’Assemblée estime que cette tradition pourrait représenter une menace pour la dignité et la liberté des femmes. Aucune femme ne devrait être contrainte de porter une tenue religieuse par sa communauté ou par sa famille. Tout acte d’oppression, de séquestration ou de violence constitue un crime qui doit être puni par la loi. Les femmes victimes de ces crimes doivent être protégées par les États membres, quel que soit leur statut, et bénéficier de mesures de soutien et de réhabilitation.
16. C’est la raison pour laquelle la possibilité d’interdire le port de la burqa et du niqab est envisagée par les parlements de plusieurs pays d’Europe. L’article 9 de la Convention reconnaît à toute personne le droit de choisir librement de porter ou non une tenue religieuse en privé ou en public. Les restrictions légales imposées à cette liberté peuvent se justifier lorsqu’elles s’avèrent nécessaires dans une société démocratique, notamment pour des raisons de sécurité ou lorsque les fonctions publiques ou professionnelles d’une personne lui imposent de faire preuve de neutralité religieuse ou de montrer son visage. Toutefois, l’interdiction générale du port de la burqa et du niqab dénierait aux femmes qui le souhaitent librement le droit de couvrir leur visage.
17. De plus, une interdiction générale pourrait avoir un effet contraire, en poussant les familles et la communauté à faire pression sur les femmes musulmanes pour qu’elles restent chez elles et se limitent à entretenir des contacts avec d’autres femmes. Les femmes musulmanes subiraient une exclusion supplémentaire si elles devaient quitter les établissements d’enseignement, se tenir à l’écart des lieux publics et renoncer au travail hors de leur communauté pour ne pas rompre avec leur tradition familiale. L’Assemblée invite, par conséquent, les États membres à élaborer des politiques ciblées, destinées à sensibiliser les femmes musulmanes à leurs droits, à les aider à prendre part à la vie publique, ainsi qu’à leur offrir les mêmes possibilités de mener une vie professionnelle et de parvenir à une indépendance sociale et économique. À cet égard, l’éducation des jeunes femmes musulmanes, de leurs parents et de leur famille est primordiale. Il est en particulier nécessaire de supprimer toute forme de discrimination à l’encontre des filles et de développer l’éducation en matière d’égalité entre les femmes et les hommes, sans stéréotypes et à tous les niveaux du système d’éducation. (...) ».
36. Dans sa Recommandation 1927 (2010) adoptée le même jour, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe demande notamment au Comité des Ministre du Conseil de l’Europe :
« 3.13. d’inviter les États membres à ne pas adopter une interdiction générale du port du voile intégral ou d’autres tenues religieuses ou particulières, mais à protéger les femmes contre toute violence physique et psychologique ainsi que leur libre choix de porter ou non une tenue religieuse ou particulière, et de veiller à ce que les femmes musulmanes aient les mêmes possibilités de prendre part à la vie publique et d’exercer des activités éducatives et professionnelles ; les restrictions légales imposées à cette liberté peuvent être justifiées lorsqu’elles s’avèrent nécessaires dans une société démocratique, notamment pour des raisons de sécurité ou lorsque les fonctions publiques ou professionnelles d’une personne lui imposent de faire preuve de neutralité religieuse ou de montrer son visage ».
2. Le point de vue du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe
37. Le Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe a publié le « point de vue » suivant (« Droits de l’homme en Europe : la complaisance n’a pas sa place. Points de vue de Thomas Hammerberg, Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe » ; éditions du Conseil de l’Europe, 2011, pp. 44-48) :
« L’interdiction de la burqa et du niqab ne libérerait pas les femmes opprimées mais pourrait, au contraire, aggraver leur exclusion et leur aliénation dans les sociétés européennes. L’interdiction générale du voile intégral est une mesure bien mal inspirée, portant atteinte à la vie privée. En fonction de sa formulation précise, elle peut en outre poser de sérieux problèmes de compatibilité avec la Convention européenne des droits de l’homme.
Deux des droits garantis par la Convention sont en jeu dans ce débat sur la tenue vestimentaire : le droit au respect de la vie privée (article 8) et de l’identité personnelle, et le droit de manifester sa religion ou sa conviction « par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites » (article 9).
Ces deux articles de la Convention spécifient que les droits qu’ils garantissent ne peuvent faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publics, ou à la protection des droits et libertés d’autrui.
Les partisans de l’interdiction générale de la burqa et du niqab n’ont pas réussi à démontrer que ces vêtements portaient atteinte d’une manière ou d’une autre à la démocratie et à la sécurité, à l’ordre ou à la morale publics. Leurs thèses sont d’autant moins convaincantes que le nombre de femmes qui portent ces tenues est très faible.
Impossible aussi de prouver que ces femmes sont davantage que d’autres victimes d’une répression tenant à leur condition de femme. Celles qui ont été interviewées par les médias ont expliqué leur choix vestimentaire par divers arguments d’ordre religieux, politique et personnel. Bien sûr, certaines sont peut-être soumises à des pressions mais rien n’indique qu’elles seraient favorables à l’interdiction.
Il ne fait pas de doute que le statut de la femme est un problème grave, qui peut se poser de manière particulièrement aiguë dans certains groupes religieux et qu’il ne faut pas éluder. Toutefois, ce n’est pas en interdisant des vêtements, qui ne sont qu’un symptôme, qu’on y parviendra, d’autant plus que ceux-ci ne sont pas toujours l’expression de convictions religieuses mais d’une identité culturelle plus large.
À juste titre, nous réagissons fortement contre les régimes qui imposent aux femmes le port de ces vêtements. C’est une mesure inacceptable et foncièrement contraire aux articles de la Convention susmentionnés, mais on ne la combattra pas en interdisant ces tenues dans d’autres pays.
Il faut évaluer les conséquences des décisions prises dans ce domaine. Par exemple, la proposition d’interdire la présence de femmes intégralement voilées dans des établissements publics tels que des hôpitaux ou des administrations peut avoir pour seul résultat de dissuader ces femmes de s’y rendre, ce qui est totalement injuste.
Il est regrettable qu’en Europe le débat public sur la tenue des femmes et sur les implications de certains vêtements en matière de soumission des femmes ait été presque exclusivement centré sur le caractère musulman du vêtement, ce qui a donné l’impression qu’une religion particulière était visée. On a en outre entendu un certain nombre d’arguments clairement islamophobes qui, c’est sûr, ont empêché d’établir des ponts et n’ont pas favorisé le dialogue.
D’ailleurs, cette xénophobie a visiblement pour effet que le port de vêtements dissimulant tout le corps est devenu un moyen de protester contre l’intolérance dans nos sociétés. Le débat maladroit sur l’interdiction de certaines tenues a provoqué des réactions négatives et une polarisation des attitudes.
De manière générale, l’État devrait éviter de légiférer sur le code vestimentaire, sauf dans les cas précis prévus par la Convention. Il est néanmoins légitime d’instaurer une réglementation afin que les représentants de l’État, par exemple les policiers, portent une tenue correcte. Dans certains cas, il faut respecter une neutralité totale excluant les symboles d’appartenance religieuse ou politique. Dans d’autres, une société multiethnique et diverse peut souhaiter souligner et refléter sa diversité dans la tenue de ses agents.
Il est évident qu’une dissimulation totale du visage peut être problématique dans certaines fonctions ou situations. Parfois, l’intérêt général exige que les individus montrent leur visage pour des raisons de sécurité ou à des fins d’identification. Cela ne prête pas à controverse. Mais dans les faits, aucun problème grave de cet ordre n’a été signalé en ce qui concerne les quelques femmes qui portent la burqa ou le niqab.
Un problème connexe a fait débat en Suède. Un sans-emploi de confession musulmane s’est vu supprimer son allocation chômage parce qu’il avait refusé, en invoquant des motifs religieux, de serrer la main d’une femme qui l’avait reçu pour un entretien d’embauche.
Un tribunal, auquel l’ombudsman contre la discrimination avait transmis ses conclusions, a estimé que la décision de l’agence pour l’emploi était discriminatoire et que l’homme devait être indemnisé. Bien que conforme aux normes des droits de l’homme, cette décision a fait polémique dans l’opinion publique.
Des problèmes de ce type surviendront probablement de plus en plus dans les prochaines années. Il est sain qu’ils donnent lieu à des discussions ouvertes, à condition que l’islamophobie n’y ait pas sa place. Il faudrait toutefois élargir ce débat afin de promouvoir la compréhension entre personnes de coutumes, de cultures et de religions différentes. La diversité et le multiculturalisme sont – et doivent rester – des valeurs européennes essentielles.
Cela peut nécessiter de s’interroger davantage sur le sens du mot « respect ». Dans le débat sur les caricatures prétendument antimusulmanes publiées au Danemark en 2005, on a entendu à de nombreuses reprises que le respect des croyants s’opposait à la protection de la liberté d’expression garantie par l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme.
La Cour de Strasbourg a analysé cette alternative dans la fameuse affaire Otto-Preminger-Institut c. Autriche : « Ceux qui choisissent d’exercer la liberté de manifester leur religion [...] ne peuvent raisonnablement s’attendre à le faire à l’abri de toute critique. Ils doivent tolérer et accepter le rejet par autrui de leurs croyances religieuses et même la propagation par autrui de doctrines hostiles à leur foi. »
Dans le même arrêt, la Cour indique qu’il faut aussi prendre en compte le risque que le droit des croyants – comme de tout autre individu – au respect de leurs opinions soit violé par des représentations provocatrices d’objets de vénération religieuse. La Cour conclut que « de telles représentations peuvent passer pour une violation malveillante de l’esprit de tolérance, qui doit aussi caractériser une société démocratique ».
Politiquement, tout l’enjeu pour l’Europe est de promouvoir la diversité et le respect des croyances d’autrui tout en protégeant la liberté d’expression. Si le port du voile intégral est considéré comme l’expression d’une opinion particulière, alors la question qui se pose ici est celle d’un conflit possible entre des droits similaires ou identiques – bien que considérés sous deux angles totalement différents.
L’Europe s’efforce de protéger les traditions de tolérance et de démocratie. Lorsque des conflits concernant des droits opposent des individus ou des groupes, il ne faudrait pas percevoir la situation de manière négative mais plutôt y voir une occasion de célébrer cette richesse qu’est la diversité et de chercher des solutions qui respectent les droits de toutes les parties concernées.
À mon avis, l’interdiction de la burqa et du niqab serait une aussi mauvaise chose que l’aurait été la condamnation des caricaturistes danois. Elle ne correspondrait pas aux valeurs européennes. Employons-nous plutôt à promouvoir le dialogue multiculturel et le respect des droits de l’homme. »
B. Le Comité des droits de l’homme des Nations unies
38. Dans son observation générale no 22, relative à l’article 18 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (liberté de pensée, de conscience et de religion), adoptée le 20 juillet 1993, le Comité des droits de l’homme souligne ce qui suit :
« (...) 4. La liberté de manifester une religion ou une conviction peut être exercée « individuellement ou en commun, tant en public qu’en privé ». La liberté de manifester sa religion ou sa conviction par le culte, l’accomplissement des rites, les pratiques et l’enseignement englobe des actes très variés. (...) L’accomplissement des rites et la pratique de la religion ou de la conviction peuvent comprendre non seulement des actes cérémoniels, mais aussi des coutumes telles que (...) le port de vêtements ou de couvre-chefs distinctifs (...).
8. Le paragraphe 3 de l’article 18 n’autorise les restrictions apportées aux manifestations de la religion ou des convictions que si lesdites restrictions sont prévues par la loi et sont nécessaires pour protéger la sécurité, l’ordre et la santé publics, ou la morale ou les libertés et droits fondamentaux d’autrui. Aucune restriction ne peut être apportée à la liberté d’avoir ou d’adopter une religion ou une conviction en l’absence de toute contrainte ni à la liberté des parents et des tuteurs d’assurer à leurs enfants une éducation religieuse et morale. En interprétant la portée des clauses relatives aux restrictions autorisées, les États parties devraient s’inspirer de la nécessité de protéger les droits garantis en vertu du Pacte, y compris le droit à l’égalité et le droit de ne faire l’objet d’aucune discrimination fondée sur les motifs spécifiés aux articles 2, 3 et 26. Les restrictions imposées doivent être prévues par la loi et ne doivent pas être appliquées d’une manière propre à vicier les droits garantis par l’article 18. Le Comité fait observer que le paragraphe 3 de l’article 18 doit être interprété au sens strict : les motifs de restriction qui n’y sont pas spécifiés ne sont pas recevables, même au cas où ils le seraient, au titre d’autres droits protégés par le Pacte, s’agissant de la sécurité nationale, par exemple. Les restrictions ne doivent être appliquées qu’aux fins pour lesquelles elles ont été prescrites et doivent être en rapport direct avec l’objectif spécifique qui les inspire et proportionnelles à celui-ci. Il ne peut être imposé de restrictions à des fins discriminatoires ni de façon discriminatoire. Le Comité fait observer que la conception de la morale découle de nombreuses traditions sociales, philosophiques et religieuses; en conséquence, les restrictions apportées à la liberté de manifester une religion ou une conviction pour protéger la morale doivent être fondées sur des principes qui ne procèdent pas d’une tradition unique. Les personnes déjà soumises à certaines contraintes légitimes, telles que les prisonniers, continuent de jouir de leur droit de manifester leur religion ou leurs convictions dans toute la mesure compatible avec la nature de ces contraintes. Dans leurs rapports, les États parties devraient donner des informations détaillées sur la portée et les effets des restrictions prévues au paragraphe 3 de l’article 18 et appliquées tant dans le cadre de la loi que dans des circonstances particulières. (...) ».
Il indique également ceci dans son observation générale no 28, relative à l’article 3 (égalité des droits entre hommes et femmes), adoptée le 29 mars 2000 :
« (...) 13. [Les règles vestimentaires imposées aux femmes dans les lieux publics] peuvent constituer une violation de plusieurs droits garantis par le Pacte, comme par exemple l’article 26, relatif à la non-discrimination ; l’article 7, au cas où un châtiment corporel est prévu pour imposer ce type de règles ; l’article 9, lorsque le non-respect de la règle est puni par la mise en état d’arrestation ; l’article 12, si la liberté de mouvement est subordonnée à pareille contrainte ; l’article 17, qui stipule que nul ne sera l’objet d’immixtions arbitraires ou illégales dans sa vie privée ; les articles 18 et 19, lorsque les femmes sont soumises à des règles vestimentaires qui ne sont pas conformes à leur religion ou ne respectent pas leur droit à l’expression ; et enfin, l’article 27, lorsque les règles vestimentaires sont en contradiction avec la culture dont la femme peut se prévaloir. (...) ».
Le Comité des droits de l’homme a également adopté des observations générales sur la liberté de circulation (observation générale no 27) et sur la liberté d’opinion et la liberté d’expression (observation générale no 34).
39. Le Comité des droits de l’homme a par ailleurs examiné plusieurs affaires dans lesquelles des individus dénonçaient des mesures restreignant le port d’habits ou signes ayant une connotation religieuse. Il a par exemple conclu, « en l’absence de justification fournie par l’État partie », à la violation de l’article 18 § 2 du Pacte dans le cas de l’exclusion d’une étudiante de l’université où elle était inscrite en raison de son refus d’ôter le hijab (foulard) qu’elle portait pour se conformer à ses croyances (Raihon Hudoyberganova c. Ouzbékistan, communication no 931/2000, 18 janvier 2005). Il ne s’est toutefois pas à ce jour prononcé sur la question de l’interdiction générale du port du voile intégral en public.
IV. LA SITUATION DANS D’AUTRES PAYS EUROPÉENS
40. À ce jour, seule la Belgique a adopté une loi comparable à la loi française du 11 octobre 2010, que la Cour constitutionnelle a jugée compatible avec le droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion (paragraphes 41-42 ci-dessous). Cependant, la question de l’interdiction de dissimuler son visage dans l’espace public est ou a été débattue dans plusieurs autres États européens. Une interdiction générale demeure envisagée dans certains. Ainsi, notamment, un projet de loi dans ce sens a été déposé en Italie ; s’il n’a pas abouti à ce jour, il semble que la discussion n’est pas close. En Suisse, l’Assemblée fédérale a rejeté en septembre 2012 une initiative du canton d’Argovie tendant à interdire le port dans les lieux publics de vêtements couvrant l’intégralité ou une grande partie du visage, mais les Tessinois ont voté le 23 septembre 2013 pour une interdiction de ce type (le texte doit toutefois être validé par l’Assemblée fédérale). Cette option est également discutée aux Pays-Bas, nonobstant des avis défavorables du Conseil d’État (paragraphes 49-52 ci-dessous). Il convient de plus de relever que le Tribunal suprême espagnol s’est prononcé sur la légalité d’une interdiction de cette nature (paragraphes 42-47).
A. La loi belge du 1er juin 2011 et l’arrêt de la Cour constitutionnelle de Belgique du 6 décembre 2012
41. Une loi « visant à interdire le port de tout vêtement cachant totalement ou de manière principale le visage » a été adoptée en Belgique le 1er juin 2011. Elle a inséré la disposition suivante dans le code pénal :
« Art. 563bis. Seront punis d’une amende de quinze euros à vingt-cinq euros et d’un emprisonnement d’un jour à sept jours ou d’une de ces peines seulement, ceux qui, sauf dispositions légales contraires, se présentent dans les lieux accessibles au public le visage masqué ou dissimulé en tout ou en partie, de manière telle qu’ils ne soient pas identifiables.
Toutefois, ne sont pas visés par l’alinéa 1er, ceux qui circulent dans les lieux accessibles au public le visage masqué ou dissimulé en tout ou en partie de manière telle qu’ils ne soient pas indentifiables et ce, en vertu de règlements de travail ou d’une ordonnance de police à l’occasion de manifestations festives. »
42. Cette loi a fait l’objet de recours en annulation devant la Cour constitutionnelle sur le fondement notamment de l’article 9 de la Convention. La Cour constitutionnelle a rejeté ces recours par un arrêt du 6 décembre 2012, retenant en particulier ce qui suit :
« (...) B.17. Il ressort de l’exposé de la proposition qui est à l’origine de la loi attaquée (...) que le législateur a entendu défendre un modèle de société qui fait prévaloir l’individu sur ses attaches philosophiques, culturelles et religieuses en vue de favoriser l’intégration de tous et faire en sorte que les citoyens partagent un patrimoine commun de valeurs fondamentales que sont le droit à la vie, le droit à la liberté de conscience, la démocratie, l’égalité de l’homme et de la femme ou encore la séparation de l’Église et de l’État.
(...) les travaux préparatoires de la loi attaquée font apparaître que trois objectifs ont été poursuivis : la sécurité publique, l’égalité entre l’homme et la femme et une certaine conception du « vivre ensemble » dans la société.
B.18. De tels objectifs sont légitimes et entrent dans la catégorie de ceux énumérés à l’article 9 de la Convention (...) que constituent le maintien de la sûreté publique, la défense de l’ordre ainsi que la protection des droits et libertés d’autrui.
B.19. La Cour doit encore examiner si les conditions de nécessité dans une société démocratique et de proportionnalité par rapport aux objectifs légitimes poursuivis sont remplies.
B.20.1. Il ressort des travaux préparatoires de la loi attaquée que l’interdiction du port d’un vêtement dissimulant le visage a notamment été dictée par des raisons de sécurité publique. À cet égard, ces travaux font état de la commission d’infractions par des personnes dont le visage était dissimulé (...).
B.20.2. L’article 34, § 1er, de la loi du 5 août 1992 sur la fonction de police habilite les fonctionnaires de police à contrôler l’identité de toute personne s’ils ont des motifs raisonnables de croire, en fonction de son comportement, d’indices matériels ou de circonstances de temps et de lieu, qu’elle est recherchée, qu’elle a tenté de commettre une infraction ou se prépare à la commettre, qu’elle pourrait troubler l’ordre public ou qu’elle l’a troublé. Ce contrôle d’identité pourrait être entravé si la personne concernée avait le visage dissimulé et refusait de coopérer à un tel contrôle. En outre, les personnes qui ont le visage dissimulé ne seraient en général pas ou difficilement reconnaissables si elles commettaient des infractions ou troublaient l’ordre public.
B.20.3. Ce n’est pas non plus parce qu’un comportement n’aurait pas encore pris une ampleur de nature à mettre l’ordre social ou la sécurité en péril que le législateur ne serait pas autorisé à intervenir. Il ne peut lui être reproché d’anticiper en temps utile un tel risque en réprimant des comportements lorsqu’il est établi que la généralisation de ceux-ci entraînerait un danger réel.
B.20.4. Compte tenu de ce qui précède, le législateur pouvait estimer que l’interdiction de dissimuler le visage dans les lieux accessibles au public est nécessaire pour des raisons de sécurité publique.
B.21. Le législateur a également motivé son intervention par une certaine conception du « vivre ensemble » dans une société fondée sur des valeurs fondamentales qui, à son estime, en découlent.
L’individualité de tout sujet de droit d’une société démocratique ne peut se concevoir sans que l’on puisse percevoir son visage, qui en constitue un élément fondamental. Compte tenu des valeurs essentielles qu’il entend défendre, le législateur a pu considérer que la circulation dans la sphère publique, qui concerne par essence la collectivité, de personnes dont cet élément fondamental de l’individualité n’apparaît pas, rend impossible l’établissement de rapports humains indispensables à la vie en société. Si le pluralisme et la démocratie impliquent la liberté de manifester ses convictions notamment par le port de signes religieux, l’État doit veiller aux conditions dans lesquelles ces signes sont portés et aux conséquences que le port de ces signes peut avoir. Dès lors que la dissimulation du visage a pour conséquence de priver le sujet de droit, membre de la société, de toute possibilité d’individualisation par le visage alors que cette individualisation constitue une condition fondamentale liée à son essence même, l’interdiction de porter dans les lieux accessibles au public un tel vêtement, fût-il l’expression d’une conviction religieuse, répond à un besoin social impérieux dans une société démocratique.
B.22. Quant à la dignité de la femme, ici encore, le législateur a pu considérer que les valeurs fondamentales d’une société démocratique s’opposent à ce que des femmes soient contraintes de dissimuler leur visage sous la pression de membres de leur famille ou de leur communauté et soient privées ainsi, contre leur gré, de la liberté de disposer d’elles-mêmes.
B.23. Toutefois, (...) le port du voile intégral peut correspondre à l’expression d’un choix religieux. Ce choix peut être guidé par diverses motivations aux significations symboliques multiples.
Même lorsque le port du voile intégral résulte d’un choix délibéré dans le chef de la femme, l’égalité des sexes, que le législateur considère à juste titre comme une valeur fondamentale de la société démocratique, justifie que l’État puisse s’opposer, dans la sphère publique, à la manifestation d’une conviction religieuse par un comportement non conciliable avec ce principe d’égalité entre l’homme et la femme. Comme la Cour l’a relevé en B.21, le port d’un voile intégral dissimulant le visage prive, en effet, la femme, seule destinataire de ce prescrit, d’un élément fondamental de son individualité, indispensable à la vie en société et à l’établissement de liens sociaux.
B.24. La Cour doit encore examiner si le recours à une sanction de nature pénale en vue de garantir le respect de l’interdiction que la loi prévoit n’a pas des effets disproportionnés par rapport aux objectifs poursuivis.
B.25.1. La disposition attaquée a été insérée dans le Code pénal, dans la catégorie des contraventions de quatrième classe, et prévoit une peine d’amende de quinze à vingt-cinq euros et un emprisonnement d’un jour à sept jours ou une de ces peines seulement.
En application des articles 564 et 565 du Code pénal, lorsque le contrevenant a déjà été condamné, dans les douze mois précédents, pour la même contravention, le tribunal est autorisé à prononcer, indépendamment de l’amende, un emprisonnement pendant douze jours au plus.
L’article 566 du même Code permet la réduction de l’amende au-dessous de cinq euros, sans qu’elle puisse, en aucun cas, être inférieure à un euro lorsqu’il existe des circonstances atténuantes. (...)
B.28. Dès lors que l’individualisation des personnes, dont le visage est un élément fondamental, constitue une condition essentielle au fonctionnement d’une société démocratique dont chaque membre est un sujet de droit, le législateur a pu considérer que dissimuler son visage pouvait mettre en péril le fonctionnement de la société ainsi conçue et devait, partant, être pénalement réprimé.
B.29.1. Sous réserve de ce qui est mentionné en B.30, en ce qu’elle s’adresse aux personnes qui, librement et volontairement, dissimulent leur visage dans les lieux accessibles au public, la mesure attaquée n’a pas d’effets disproportionnés par rapport aux objectifs poursuivis dès lors que le législateur a opté pour la sanction pénale la plus légère. La circonstance que la peine puisse être plus lourde en cas de récidive ne mène pas à une autre conclusion. Le législateur a pu, en effet, estimer que le contrevenant qui est condamné pour un comportement pénalement réprimé ne réitérera pas ce comportement, sous la menace d’une sanction plus lourde.
B.29.2. Pour le surplus, il y a lieu d’observer, en ce qui concerne les personnes qui dissimuleraient leur visage sous la contrainte, que l’article 71 du Code pénal prévoit qu’il n’y a pas d’infraction lorsque l’auteur des faits a été contraint par une force à laquelle il n’a pu résister.
B.30. La loi attaquée prévoit une sanction pénale à l’égard de toute personne qui, sauf dispositions légales contraires, se présente le visage masqué ou dissimulé en tout ou en partie de manière telle qu’elle ne soit pas identifiable, dès lors qu’il s’agit de lieux accessibles au public. Il serait manifestement déraisonnable de considérer que ces lieux doivent s’entendre comme incluant les lieux destinés au culte. Le port de vêtements correspondant à l’expression d’un choix religieux, tels que le voile qui couvre intégralement le visage dans de tels lieux, ne pourrait faire l’objet de restrictions sans que cela porte atteinte de manière disproportionnée à la liberté de manifester ses convictions religieuses.
B.31. Sous réserve de cette interprétation, [le moyen n’est pas fondé] . (...) ».
B. L’arrêt du Tribunal suprême espagnol du 6 février 2013
43. Le 8 octobre 2010, l’Ayuntamiento (mairie) de Lérida – à l’instar d’autres mairies – a adopté un amendement à l’ordenanza municipal de civismo y convivencia (règlement municipal général sur le civisme et la vie ensemble), autorisant des reglamentos (règlements spécifiques) à limiter ou interdire l’accès aux espaces ou locaux municipaux dédiés au service public aux personnes portant le voile intégral, des passe-montagnes, des casques intégraux ou d’autres vêtements ou accessoires qui empêchent ou gênent l’identification et la communication visuelle. Le même jour, elle a modifié dans ce sens ses règlements spécifiques relatifs aux archives municipales, aux locaux municipaux et aux transports en commun.
44. Invoquant notamment l’article 16 de la Constitution – relatif à la liberté d’opinion, de religion et de culte – et se référant à l’article 9 de la Convention, une association a vainement saisi le Tribunal supérieur de Justice de Catalogne d’un recours en annulation.
45. Statuant en cassation, le Tribunal suprême a cassé l’arrêt du Tribunal supérieur de Justice de Catalogne et annulé les modifications apportées au règlement municipal général et aux règlements spécifiques relatifs aux archives municipales et aux locaux municipaux.
46. Dans son arrêt du 6 février 2013 (no 693/2013 ; pourvoi no 4118/2011), il rappelle tout d’abord qu’en droit constitutionnel espagnol, les droits fondamentaux ne peuvent être limités que par une loi au sens formel.
47. Il considère ensuite que c’est à tort que le Tribunal supérieur de Justice de Catalogne a retenu que ces limitations poursuivaient des buts légitimes et étaient nécessaires dans une société démocratique, tout en précisant qu’il n’entendait pas préjuger d’une éventuelle intervention législative. Sur le premier point, il estime que, contrairement aux conclusions de cette juridiction, on ne peut retenir au titre des « buts légitimes », la protection de la « tranquillité publique », de la « sécurité publique » ou de l’ « ordre public » dans la mesure où il n’est pas démontré que le port du voile intégral porte atteinte à ces intérêts. Il considère qu’il en va de même de la « protection des droits et liberté d’autrui » puisque le terme « autrui » ne vise pas la personne qui subit une ingérence dans l’exercice du droit au respect de la liberté de religion mais vise des tiers. Sur le second point, il marque son désaccord avec la conclusion du Tribunal supérieur de Justice de Catalogne selon laquelle, qu’il soit ou non volontaire, le port du voile intégral se concilie difficilement avec le principe de l’égalité entre les hommes et les femmes, lequel s’inscrit parmi les valeurs des sociétés démocratiques. Le Tribunal suprême estime en effet que le caractère volontaire on non du port du voile intégral est déterminant, dès lors qu’il n’est pas possible de limiter une liberté constitutionnelle en se fondant sur la supposition que les femmes qui le portent le font sous la contrainte. Il en déduit que les limitations en cause ne peuvent passer pour nécessaires dans une société démocratique. Enfin, renvoyant à des travaux de doctrine, il indique que l’interdiction du port du voile intégral aurait pour conséquence l’isolement des femmes concernées et génèrerait une discrimination à leur encontre, et serait donc incompatible avec l’objectif d’intégration sociale des groupes issus de l’immigration.
48. Le Tribunal suprême a en revanche jugé qu’il n’y avait pas lieu d’annuler la modification du règlement spécifique relatif aux transports en commun. Il a en effet constaté qu’elle se bornait à obliger les usagers bénéficiant d’abonnements à tarifs réduits à s’identifier ponctuellement, ce qui ne constitue pas une limitation des droits fondamentaux.
C. L’avis du Conseil d’État néerlandais du 28 novembre 2011
49. Le Conseil d’État néerlandais a rendu quatre avis – tous négatifs – sur quatre projets ou propositions de lois distincts qui se rapportaient plus ou moins directement à l’interdiction de porter le voile intégral en public. Le premier, rendu le 21 septembre 2007, concernait une proposition de loi portant explicitement interdiction de porter la burqa, le second, rendu le 6 mai 2008 (non publié), concernait une proposition de loi portant interdiction de porter des vêtements couvrant le visage, le troisième, rendu le 2 décembre 2009 (non publié), concernait un projet de loi portant interdiction de porter de tels vêtements dans les établissements scolaires. Adopté le 28 novembre 2011 et publié le 6 février 2012, le quatrième avis concernait un projet de loi qui visait à interdire, sous peine de sanctions pénales, de porter dans l’espace public et les lieux accessibles au public (sauf ceux ayant une destination religieuse) des habits couvrant complètement le visage, ne laissant découverts que les yeux ou ne permettant pas l’identification.
50. Le gouvernement néerlandais justifiait ce dernier projet d’interdiction par la nécessité de garantir une communication ouverte – essentielle à l’interaction sociale –, la sécurité et le « sentiment de sécurité » (veiligheidsgevoel) du public, ainsi que par la promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes.
51. Dans son avis du 28 novembre 2011, le Conseil d’État indique tout d’abord ne pas être convaincu par l’utilité et la nécessité d’une telle interdiction. Il observe que le gouvernement ni ne spécifie en quoi le port d’un vêtement couvrant le visage est fondamentalement incompatible avec l’« ordre social » (maatschappelijke orde), ni ne démontre un besoin social impérieux (dringende maatschappelijke behoefte) justifiant une interdiction générale, ni n’indique en quoi la réglementation existante, qui permet des interdictions spécifiques jugées jusque-là adéquates, est insuffisante, ni n’explique pourquoi le fait de porter un tel vêtement, qui peut être fondé sur des motifs religieux, doit tomber sous le coup du droit pénal. S’agissant de l’argument tiré de l’égalité entre les hommes et les femmes, le Conseil d’État considère qu’il n’appartient pas au gouvernement de faire obstacle au choix de porter la burqa ou le niqab pour des motifs religieux, ce choix devant être laissé aux femmes concernées. Il ajoute qu’une interdiction générale ne serait d’aucune utilité si l’objectif est de lutter contre le fait de contraindre autrui à porter la burqa ou le niqab. Enfin, le Conseil d’État retient que le sentiment subjectif d’insécurité ne peut justifier une interdiction générale au titre de l’ordre social ou de l’ordre public (de maatschappelijke of de openbare orde).
52. Le Conseil d’État indique ensuite qu’au vu de ces éléments, le projet n’est pas compatible avec le droit à la liberté de religion. Selon lui l’interdiction générale de porter des habits couvrant le visage ne répond pas à un besoin social impérieux et n’est donc pas nécessaire dans une société démocratique.
EN DROIT
I. SUR LES EXCEPTIONS PRéLIMINAIRES DU GOUVERNEMENT
A. Qualité de victime de la requérante
53. Le Gouvernement met en cause la qualité de victime de la requérante. Il souligne à cet égard qu’elle n’apporte pas d’élément démontrant qu’elle est de confession musulmane et qu’elle souhaite porter le voile intégral pour des raisons religieuses, ne prétend pas avoir été ne serait-ce que verbalisée pour avoir porté le voile intégral dans un lieu public et n’apporte pas d’élément indiquant qu’elle le portait avant l’entrée en vigueur de la loi. Il se dit en outre perplexe quant à la gravité pour elle des conséquences de l’interdiction, étant donné qu’elle indique s’abstenir de porter le voile intégral en public en cas d’obstacles pratiques, dans le cadre de sa vie professionnelle ou lorsqu’elle souhaite rencontrer des gens en public, et ne le porter que lorsque son humeur introspective, ses sentiments spirituels, ou un souhait de se recentrer sur les questions religieuses le commandent. Selon lui, la requête relève de l’actio popularis. Il ajoute que le concept de « victime potentielle » met à mal l’obligation d’épuiser les voies de recours internes et qu’une application extensive de celui-ci pourrait avoir des effets fortement déstabilisant pour le système de la Convention : cela serait contraire à l’intention des rédacteurs de celle-ci et augmenterait considérablement le nombre de requérants potentiels. Selon lui, si des circonstances très exceptionnelles peuvent, dans certains cas très particuliers, être prises en compte par la Cour pour étendre la notion de victime, cela ne doit pas conduire à renverser le principe selon lequel seuls ceux dont les droits ont été effectivement et concrètement atteints peuvent prétendre à cette qualité.
54. La requérante estime qu’elle rentre dans la catégorie des « victimes potentielles ». Elle rappelle en particulier à cet égard que dans les arrêts Dudgeon c. Royaume-Uni (22 octobre 1981, série A no 45), Norris c. Irlande (26 octobre 1988, série A no 142) et Modinos c. Chypre (22 avril 1993, série A no 259), la Cour a reconnu la qualité de victimes à des homosexuels en raison de l’existence même de lois prévoyant des sanctions pénales pour des actes sexuels consentis entre personnes de même sexe, au motif que le choix qui s’offrait à eux était soit de s’abstenir du comportement interdit, soit de s’exposer à des poursuites, alors même que ces lois n’étaient presque jamais appliquées. Elle observe que, dans l’affaire S.L. c. Autriche (no 45330/99, CEDH 2003‑I (extraits)) la Cour a même reconnu la qualité de victime à un mineur de 17 ans qui dénonçait une législation interdisant les actes homosexuels entre adultes et mineurs alors que seuls les adultes s’exposaient à des poursuites et qu’il n’y avait en fait pas de poursuites.
Elle souligne que sa foi est un élément essentiel de son être, qu’elle est une pratiquante assidue et que le port du voile est fondamental pour elle, et juge le Gouvernement malvenu à exiger qu’elle prouve qu’elle est musulmane et qu’elle souhaite porter le voile pour des raisons religieuses. Elle déclare ne pas voir quelles preuves elle pourrait fournir, et observe qu’il aurait été étrange d’attendre des requérants dans les affaires précitées qu’ils prouvent leur homosexualité. Elle ajoute qu’il ne peut y avoir aucun doute sur le fait que l’islam comporte une école de pensée qui exige des femmes qu’elles voilent leur visage en public, et qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour qu’il n’appartient pas au Gouvernement d’évaluer la légitimité de la manière dont elle manifeste sa religion. D’après elle, à supposer même qu’il puisse y avoir des doutes quant au fait qu’elle portait le voile intégral avant l’entrée en vigueur de la loi, elle est victime de la loi dès lors qu’elle l’empêche, sous peine de sanctions, de le porter en public quand elle le souhaite : elle l’atteint directement du fait qu’elle est une femme musulmane croyante qui se couvre le visage en public.
55. La Cour observe que cette exception vise avant tout la qualité de victime de la requérante au regard de l’article 9 de la Convention. Elle rappelle à cet égard que, tel qu’il est garanti par cette disposition, le droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ne vaut certes que pour les convictions qui atteignent un degré suffisant de force, de sérieux, de cohérence et d’importance. Cependant, dès lors que cette condition est remplie, le devoir de neutralité et d’impartialité de l’État est incompatible avec un quelconque pouvoir d’appréciation de sa part quant à la légitimité des convictions religieuses ou à la manière dont elles sont exprimées (voir Eweida et autres c. Royaume-Uni, nos 48420/10, 59842/10, 51671/10 et 36516/10, § 81, CEDH 2013, ainsi que les références qui y sont indiquées).
Il est vrai également qu’un acte inspiré, motivé ou influencé par une religion ou des convictions ne constitue une « manifestation » de celles-ci au sens de l’article 9 de la Convention que s’il est étroitement lié à la religion ou aux convictions dont il est question. Tel est le cas par exemple des actes de culte ou de dévotion qui relèvent de la pratique d’une religion ou de convictions sous une forme généralement reconnue. Toutefois, la « manifestation » d’une religion ou d’une conviction ne se limite pas aux actes de ce type : l’existence d’un lien suffisamment étroit et direct entre un acte et la conviction qui en est à l’origine doit être établie au vu des circonstances de chaque cas d’espèce. En particulier, il n’est pas requis de celui ou celle qui soutient qu’un acte relève de son droit à la liberté de manifester sa religion ou ses convictions qu’il établisse qu’il ou elle a agi conformément à un commandement de la religion en question (voir Eweida et autres, précité, § 82, ainsi que les références qui y sont indiquées).
56. L’on ne saurait donc exiger de la requérante, ni qu’elle prouve qu’elle est musulmane pratiquante, ni qu’elle démontre que c’est sa foi qui lui dicte de porter le voile intégral. Ses déclarations suffisent à cet égard, dès lors qu’il ne fait pas de doute qu’il s’agit là pour certaines musulmanes d’une manière de vivre leur religion et que l’on peut y voir une « pratique » au sens de l’article 9 § 1 de la Convention. La circonstance que cette pratique est minoritaire (paragraphe 16 ci-dessus) est sans effet sur sa qualification juridique.
57. Ensuite, certes, la requérante ne prétend pas avoir été condamnée – ni même verbalisée ou contrôlée – pour avoir porté le voile intégral dans l’espace public. Un particulier peut cependant soutenir qu’une loi viole ses droits en l’absence d’actes individuels d’exécution, et donc se dire « victime » au sens de l’article 34, s’il est obligé de changer de comportement sous peine de poursuites ou s’il fait partie d’une catégorie de personnes risquant de subir directement les effets de la législation (voir, notamment, Marckx c. Belgique, 13 juin 1979, série A no 31, § 27, Johnston et autres c. Irlande, 18 décembre 1986, série A no 112, § 42, Norris, précité, § 31, Burden c. Royaume-Uni [GC], no 13378/05, § 34, CEDH 2008, et Michaud c. France, no 12323/11, CEDH 2012, §§ 51-52 ). Tel est le cas au regard de la loi du 11 octobre 2010 des femmes qui, comme la requérante, résident en France et souhaitent porter le voile intégral pour des raisons religieuses. Elles se trouvent de ce fait devant un dilemme comparable mutatis mutandis à celui que la Cour avait identifié dans les arrêts Dudgeon et Norris précités (§ 41 et §§ 30-34 respectivement) : soit elles se plient à l’interdiction et renoncent ainsi à se vêtir conformément au choix que leur dicte leur approche de leur religion ; soit elles ne s’y plient pas et s’exposent à des sanctions pénales (voir aussi Michaud précité, § 52).
58. Il y a donc lieu de rejeter l’exception.
B. Épuisement des voies de recours internes
59. Le Gouvernement soutient qu’en l’absence de toute procédure interne, il doit être conclu que la requête est irrecevable pour défaut d’épuisement des voies de recours internes.
60. La requérante rappelle que les requérants ne sont pas tenus d’épuiser les voies de recours internes qui seraient inefficaces ou inutiles.
61. Selon la Cour, cette question est dénuée de pertinence dans le contexte du système légal français dès lors qu’elle a conclu que la requérante peut se dire victime en l’absence de mesure individuelle. Surabondamment, elle observe que, s’il est vrai que les griefs dont elle est saisie n’ont pas été préalablement examinés par les juridictions internes dans le cadre de recours exercés par la requérante, le Conseil constitutionnel s’est prononcé le 7 octobre 2010 en faveur de la conformité de la loi avec (notamment) la liberté de religion (paragraphe 30 ci-dessus). La chambre criminelle de la Cour de cassation s’est également prononcée : dans un arrêt du 5 mars 2013, rendu dans le contexte d’une procédure à laquelle la requérante était étrangère, elle a rejeté un moyen tiré de l’article 9 au motif que la loi du 11 octobre 2010 visait, conformément au second paragraphe de cette disposition, à « protéger l’ordre et la sécurité publics en imposant à toute personne circulant dans un espace public de montrer son visage » (paragraphe 34 ci-dessus). On peut d’ailleurs voir dans ce dernier arrêt une indication selon laquelle, si la requérante avait été condamnée sur le fondement de cette loi et s’était ensuite pourvue en cassation au moyen d’une violation de l’article 9, son pourvoi aurait été rejeté. Il convient donc de rejeter l’exception.
C. Abus du droit de recours individuel
62. Le Gouvernement dénonce un « détournement du droit de recours individuel ». Il souligne qu’il s’agit en l’espèce d’une « argumentation totalement désincarnée, présentée le jour même de l’entrée en vigueur de l’interdiction par une requérante n’ayant fait l’objet d’aucun début de procédure au niveau national et dont on ne sait rien, si ce n’est ce qu’elle veut bien dire de ses opinions religieuses et de leur traduction aléatoire en matière de comportement ». Il observe en outre que deux autres requêtes très semblables dans le fond comme dans la forme ont été déposées par les mêmes avocats britanniques que ceux qui représentent la requérante. Il estime qu’« il est permis de s’interroger sur la réalité du dossier », ajoutant que « l’on se situe loin d’un usage normal du droit de recours individuel » dès lors qu’il s’agit d’une actio popularis.
63. Selon la requérante, cette thèse doit être rejetée pour les mêmes raisons que celles qui militent en faveur du rejet de celle selon laquelle elle ne pourrait prétendre à la qualité de victime.
64. Le Gouvernement semble vouloir dire que la requérante fait office de prête-nom. La Cour a pris en compte ses observations sur ce point. Elle souligne toutefois que son greffe a vérifié le nom et l’adresse qui figurent sur la requête et s’est assuré que les avocats qui l’ont rédigée produisent des pouvoirs les désignant signés par l’intéressée.
65. Pour le reste, le Cour estime qu’il convient d’examiner la thèse du Gouvernement sous l’angle de l’article 35 § 3 a), aux termes duquel la Cour déclare irrecevable toute requête individuelle qu’elle estime « abusive ».
66. La Cour rappelle à cet égard que la mise en œuvre de cette disposition est une « mesure procédurale exceptionnelle », et que la notion d’« abus » doit être comprise dans son sens ordinaire, à savoir, le fait, pour le titulaire d’un droit, de le mettre en œuvre en dehors de sa finalité d’une manière préjudiciable (Miroļubovs et autres c. Lettonie, no 798/05, § 62, 15 septembre 2009). Sur ce dernier point, la Cour a précisé que le « comportement abusif » du requérant qu’elle exige doit non seulement être manifestement contraire à la vocation du droit de recours mais aussi entraver le bon fonctionnement de la Cour ou le bon déroulement de la procédure devant elle (même arrêt, § 65).
67. La Cour a fait application de cette disposition dans quatre cas de figures (voir Miroļubovs et autres précité, §§ 62-66). Premièrement, dans le cas de requêtes qui se fondaient délibérément sur des faits controuvés en vue de la tromper (Varbanov c. Bulgarie, no 31365/96, § 36, CEDH 2000‑X), qu’il y ait eu falsification des documents du dossier (voir, par exemple, Jian c. Roumanie (déc.), no 46640/99, 30 mars 2004) ou omission de l’informer d’un élément essentiel pour l’examen de l’affaire (voir, par exemple, Al-Nashif c. Bulgarie, no 50963/99, § 89, 20 juin 2002, et Kérétchachvili c. Géorgie (déc.), no 5667/02, 2 mai 2006) ou de nouveaux développements importants survenus au cours de la procédure (voir, par exemple, Predescu c. Roumanie, no 21447/03, §§ 25-27, 2 décembre 2008). Deuxièmement, dans des cas où le requérant avait utilisé, dans sa communication avec la Cour, des expressions particulièrement vexatoires, outrageantes, menaçantes ou provocatrices (voir, par exemple, Řehák c. République tchèque (déc.), no 67208/01, 18 mai 2004). Troisièmement, dans des cas où le requérant avait intentionnellement méconnu la confidentialité des négociations relatives au règlement amiable (voir, par exemple, Hadrabová et autres c. République tchèque (déc.), nos 42165/02 et 466/03, 25 septembre 2007, et Deceuninck c. France (déc.), no 47447/08, 13 décembre 2011). Quatrièmement, dans des cas de requérants qui avaient multiplié des requêtes chicanières et manifestement mal fondées, analogues à leur requête déjà déclarée irrecevable dans le passé (Anibal Vieira & Filhos LDA et Maria Rosa Ferreira da Costa LDA c. Portugal (déc.), nos 980/12 et 18385/12, 13 novembre 2012 ; voir aussi les décisions de la Commission M. c. Royaume-Uni, no 13284/87, 15 octobre 1987 et Philis c. Grèce, no 28970/95, 17 octobre 1996). La Cour a de plus précisé que, même si une requête inspirée par un désir de publicité ou de propagande n’est pas, de ce seul fait, abusive, il en va autrement si le requérant, mû par des intérêts d’ordre politique, accorde à la presse ou à la télévision des entretiens montrant une attitude irresponsable et frivole à l’égard de la procédure pendante devant la Cour (Miroļubovs et autres précité, § 66).
68. La Cour constate tout d’abord que la présente requête ne correspond à aucun de ces cas. Ensuite, à supposer qu’il faille considérer qu’une requête qui relève de l’actio popularis est de ce fait « manifestement contraire à la vocation du droit de recours », elle renvoie à sa conclusion relative à la qualité de victime de la requérante, dont il découle qu’il ne s’agit pas en l’espèce d’une actio popularis (paragraphes 57-58 ci-dessus). Enfin, elle ne décèle en l’espèce aucun élément de nature à la conduire à considérer que, par son comportement, la requérante aurait entravé le bon fonctionnement de la Cour ou le bon déroulement de la procédure devant elle. Prenant également en compte le fait que l’irrecevabilité d’une requête au motif de son caractère abusif relève de l’exception, le Cour conclut au rejet de l’exception préliminaire du Gouvernement.
II. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 3 DE LA CONVENTION, PRIS ISOLÉMENT ET COMBINÉ AVEC L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION
69. La requérante se plaint du fait que, dès lors que le port dans l’espace public d’une tenue destinée à dissimuler le visage est interdit par la loi sous peine d’une sanction pénale, revêtir le voile intégral dans l’espace public l’exposerait à un risque non seulement de sanctions mais aussi de harcèlement et de discrimination, constitutif d’un traitement dégradant. Elle invoque l’article 3 de la Convention, aux termes duquel :
« Nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants. »
Elle se plaint également d’une violation de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 3 de la Convention, l’article 14 étant ainsi libellé :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
70. La Cour estime que le minimum de gravité que doit atteindre un mauvais traitement pour tomber sous le coup de l’article 3 de la Convention (Irlande c. Royaume-Uni, 18 janvier 1978, § 162, série A no 25) n’est pas atteint en l’espèce. Elle en déduit que le grief tiré de cette disposition est manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention. Il en résulte par ailleurs que les faits du litige ne tombent pas sous l’empire de l’article 3 de la Convention (voir, par exemple, X et autres c. Autriche [GC], no 19010/07, § 94, CEDH 2013), de sorte que l’article 14 de la Convention ne peut être invoqué en combinaison avec cette disposition.
71. Partant, cette partie de la requête est irrecevable et doit être rejetée en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
III. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DE L’ARTICLE 11 DE LA CONVENTION, PRIS ISOLÉMENT ET COMBINÉ AVEC L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION
72. La requérante se plaint du fait que l’interdiction légale de porter une tenue destinée à dissimuler le visage dans l’espace publique la prive de la possibilité de revêtir le voile islamique intégral dans l’espace public. Elle dénonce une violation de son droit à la liberté d’association ainsi qu’une discrimination dans l’exercice de ce droit. Elle invoque, pris isolément et combiné avec l’article 14 de la Convention précité, l’article 11, aux termes duquel :
« 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
2. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’État. »
73. La Cour constate que la requérante n’indique pas en quoi l’interdiction que pose la loi du 11 octobre 2012 porterait atteinte à son droit à la liberté d’association et génèrerait à son détriment une discrimination dans la jouissance de ce droit. Elle en déduit que, non-étayée, cette partie de la requête est manifestement mal fondée au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention (voir, par exemple, Özer c. Turquie (no 2), no 871/08, § 36, 26 janvier 2010) et, comme telle, irrecevable. Il convient donc de la rejeter en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
IV. SUR LA VIOLATION ALLÉGUÉE DES ARTICLES 8, 9 ET 10 DE LA CONVENTION, PRIS ISOLÉMENT ET COMBINÉS AVEC L’ARTICLE 14 DE LA CONVENTION
74. La requérante dénonce pour les mêmes raisons une violation de son droit au respect de sa vie privée, de son droit à la liberté de manifester sa religion ou ses convictions et de son droit à la liberté d’expression, ainsi qu’une discrimination dans l’exercice de ces droits. Elle invoque les articles 8, 9 et 10 de la Convention, pris isolément et combinés avec l’article 14 précité, les premières de ces dispositions étant ainsi libellées :
Article 8
« 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien‑être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »
Article 9
« 1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites.
2. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »
Article 10
« 1. Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les États de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations.
2. L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire. »
A. Sur la recevabilité
75. La Cour constate que ces griefs ne sont pas manifestement mal fondés au sens de l’article 35 § 3 a) de la Convention. Elle relève par ailleurs qu’ils ne se heurtent à aucun autre motif d’irrecevabilité. Il convient donc de les déclarer recevables.
B. Sur le fond
1. Arguments des parties
a) La requérante
76. La requérante indique qu’elle est née au Pakistan et que sa famille s’inscrit dans une tradition culturelle sunnite dans laquelle il est coutumier et respectueux pour les femmes de porter le voile intégral en public. Elle considère qu’elle subit une grave ingérence dans l’exercice des droits garantis par l’article 9 dès lors que la loi du 11 octobre 2010, qui vise à interdire aux femmes musulmanes de porter le voile intégral dans les lieux publics, l’empêche de manifester sa foi, de la vivre et de l’observer en public. Elle ajoute que, si cette ingérence est « prévue par la loi », elle ne poursuit aucun des buts légitimes énumérés au second paragraphe de cette disposition et n’est pas « nécessaire » « dans une société démocratique ».
77. La requérante estime tout d’abord que l’on ne peut retenir que cette ingérence a pour but légitime la « sécurité publique » alors qu’il ne s’agit pas d’une mesure destinée à répondre à des préoccupations de sécurité concrètes dans des lieux à haut risque tels que les aéroports, mais d’une interdiction générale couvrant presque tout l’espace public. Quant à la thèse du Gouvernement selon laquelle elle viserait au respect des exigences minimales de la vie en société dès lors que l’exposition réciproque des visages serait fondamentale dans la société française, la requérante objecte qu’elle néglige de prendre en compte les pratiques culturelles des minorités qui n’adhèrent pas forcément à cette philosophie et le fait qu’il existe des modes de communication autres que visuels, et que cela n’a de toute façon rien à voir avec l’application de sanctions pénales dans le but d’empêcher que l’on se voile le visage en public. Elle considère par ailleurs que l’affirmation du Gouvernement selon laquelle le fait pour les femmes de se couvrir le visage est incompatible avec le principe de l’égalité entre les hommes et les femmes est simpliste. Elle fait valoir que, d’après une thèse féministe consacrée, le port du voile dénote souvent une émancipation des femmes, leur affirmation de soi et leur participation à la société, et que pour ce qui la concerne, il ne s’agit pas de faire plaisir aux hommes mais à elle‑même et d’obéir à sa conscience. Ensuite, on ne saurait soutenir que le port du voile revient à refuser aux femmes concernées le droit d’exister en tant que personnes dans l’espace public alors que dans la majorité des cas il s’agit d’un libre choix dénué de surcroit de toute connotation prosélyte. Elle ajoute que d’autres États membres ayant une forte population musulmane n’interdisent pas le port du voile intégral dans les lieux publics. Elle juge par ailleurs ironique qu’une idée abstraite d’égalité des sexes aille à l’encontre du choix profondément personnel des femmes qui décident de se voiler et souligne que les sanctionner aggrave l’inégalité que l’on prétend combattre. Enfin, elle considère que prétendre que l’interdiction a pour but légitime le « respect de la dignité des personnes » revient à l’asseoir sur la supposition abstraite, stéréotypée et révélatrice d’une logique machiste, que la femme voilée est « effacée ».
78. Au chapitre de la « nécessité », la requérante fait valoir qu’une société réellement libre est une société qui peut accueillir une grande variété de convictions, de goûts, d’activités, de coutumes et de comportements, et qu’il n’appartient pas aux États de décider de la validité de convictions religieuses. Selon elle l’interdiction et la criminalisation du port du voile intégral en public envoient un message sectaire et constituent un obstacle à la socialisation des femmes concernées. Elle indique que le Comité des droits de l’homme a retenu dans son observation générale no 28 que règlementer les vêtements susceptibles de pouvoir être portés par les femmes en public peut mettre à mal le principe de l’égalité des droits entre hommes et femmes et, dans la décision Raihon Hudoyberganova c. Ouzbekistan précitée, que la liberté de manifester sa religion englobe le droit de porter en public des vêtements ou une tenue conforme à sa foi ou à sa religion. Elle souligne en outre que, s’il est vrai que la loi du 11 octobre 2010 a été adoptée à la quasi-unanimité, les affaires Dudgeon, Norris et Modinos précitées montrent qu’une mesure peut bénéficier d’un large soutien politique sans pour autant être « nécessaire » « dans une société démocratique ».
Par ailleurs, à supposer que les buts poursuivis soient légitimes, l’interdiction critiquée ne peut remplir cette condition alors qu’ils pourraient être atteints par des moyens moins contraignants. Ainsi, pour répondre aux questions de sécurité publique, il suffirait de recourir à des contrôles d’identité dans les endroits à haut risques, comme dans les cas examinés par la Cour dans les affaires Phull c. France (déc.) (no 35753/03, ECHR 2005‑I) et El Morsli c. France (déc.) (no 15585/06, 4 mars 2008). Quant à la volonté de garantir le respect de la dignité des personnes, elle ne saurait exempter de peser les intérêts concurrents : ceux des membres du public qui désapprouvent le port du voile ; ceux des femmes voilées, qui, comme elle, se trouvent contraintes de choisir entre agir contre leurs convictions, rester chez elles ou enfreindre la loi. Or les droits des secondes seraient bien plus lourdement affectés que ceux des premiers. Selon la requérante, considérer comme le fait le Gouvernement qu’il est nécessaire de criminaliser non seulement le fait d’obliger quelqu’un à se voiler mais aussi le fait de se voiler par choix au motif que les femmes peuvent hésiter à dénoncer ceux qui les y contraignent et que la contrainte peut être diffuse, revient à ignorer la situation et la motivation des femmes qui choisissent de se voiler et donc à abandonner toute recherche de proportionnalité. Plus encore qu’une attitude paternaliste, il y aurait là une intention de punir les femmes que l’on prétend pourtant protéger de pressions patriarcales. Enfin, la requérante juge sans pertinence les remarques du Gouvernement selon lesquelles la liberté de se vêtir conformément à son choix reste très large en France et l’interdiction ne vaut pas dans les lieux de culte ouverts au public, dès lors que ses convictions lui imposent précisément de se couvrir le visage et que le droit de manifester sa foi ne se limite pas aux lieux de culte et doit pouvoir s’exercer en public.
79. Selon la requérante, l’impossibilité de porter le voile intégral en public dans laquelle la met la loi du 11 octobre 2010 s’analyse aussi en une violation de son droit au respect de la vie privée que garantit l’article 8 de la Convention. Sa vie privée serait atteinte pour trois raisons. Premièrement parce que le port du voile intégral est un élément important de son identité socio-culturelle. Deuxièmement, parce que, comme la Cour l’a souligné dans l’arrêt Von Hannover c. Allemagne (no 59320/00, §§ 50 et 69, CEDH 2004‑VI), il existe une zone d’interaction entre l’individu et des tiers qui, même dans un contexte public, peut relever de la vie privée, et que la protection de la vie privée au titre de l’article 8 va au-delà du cercle familial intime et comporte également une dimension sociale. Troisièmement, parce que si elle sort de chez elle en portant le voile intégral, elle rencontrera probablement de l’hostilité et s’exposera à des sanctions pénales. Ainsi, obligée de le retirer lorsqu’elle sort et ne pouvant le porter que chez elle, « comme si elle était en prison », elle se trouverait forcée d’adopter une « personnalité à la Jekyll et Hyde ».
Ensuite, renvoyant pour l’essentiel à ses observations relatives à l’article 9 de la Convention, la requérante soutient que cette ingérence ne poursuit aucun des buts légitimes énumérés au second paragraphe de l’article 8 de la Convention. Elle ajoute qu’à supposer que l’un d’eux puisse être retenu, l’ingérence dénoncée ne pourrait passer pour nécessaire dans une société démocratique, d’autant moins que les exigences du second paragraphe de l’article 8 seraient à cet égard plus strictes que celles du second paragraphe de l’article 9.
80. La requérante soutient en outre que l’interdiction de porter une tenue destinée à dissimuler le visage dans l’espace public, qui, sans aucun doute, cible la burqa, génère une discrimination contraire à l’article 14 de la Convention, fondée sur le sexe, la religion et l’origine ethnique au détriment des femmes musulmanes qui, comme elle, portent le voile islamique intégral. Il s’agit d’après elle d’une discrimination indirecte entre les femmes musulmanes dont les convictions exigent qu’elles portent le voile intégral et les autres femmes musulmanes, ainsi qu’entre celles-ci et les hommes musulmans. L’exception que prévoit la loi, selon laquelle l’interdiction ne s’applique pas si la tenue s’inscrit dans le cadre de « fêtes ou de manifestations artistiques ou traditionnelles », serait également discriminante en ce qu’elle conduirait à favoriser la majorité chrétienne : elle permettrait aux chrétiens de porter en public une tenue dissimulant leur visage dans le cadre de fêtes ou célébrations chrétiennes (processions religieuses catholiques, carnavals ou rituels tels que le père Noël) alors que les femmes musulmanes désirant porter le voile intégral en public demeureraient sous le coup de l’interdiction même durant le mois du Ramadan.
b) Le Gouvernement
81. Le Gouvernement admet que, bien que formulée de manière générale, l’interdiction prévue par la loi du 11 octobre 2010 peut être vue comme une « restriction », au sens de l’article 9 § 2 de la Convention, à la liberté de manifester sa religion ou ses convictions. Il estime toutefois que cette restriction poursuit des buts légitimes et est nécessaire, dans une société démocratique, pour atteindre ceux-ci.
82. D’après lui, le premier de ces buts est d’assurer la « sécurité publique » : l’interdiction répondrait à la nécessité d’identifier tout individu afin de prévenir les atteintes à la sécurité des personnes et des biens et de lutter contre la fraude identitaire. Le second de ces buts relèverait de la « protection des droits et libertés d’autrui ». Il s’agirait d’assurer « le respect du socle minimal des valeurs d’une société démocratique et ouverte ». Le Gouvernement renvoie à cet égard à trois valeurs. Il s’agit tout d’abord du respect des exigences minimales de la vie en société. Selon le Gouvernement, le visage joue un rôle important dans l’interaction entre les êtres humains : c’est par lui plus que par toute autre partie du corps que s’exprime l’existence de l’individu en tant que personne unique, et que se reconnait son humanité partagée avec son interlocuteur en même temps que son altérité. La dissimulation du visage dans l’espace publique aurait ainsi pour effet de rompre le lien social et de manifester un refus du « vivre ensemble ». Il s’agit ensuite du respect de l’égalité entre hommes et femmes, dès lors que considérer que les femmes doivent dissimuler leur visage dans l’espace public pour la seule raison qu’elles sont des femmes revient à nier leur droit d’exister en tant qu’individu et à réserver l’expression de leur individualité à l’espace privé familial ou à un espace exclusivement féminin. Enfin, il s’agit du respect de la dignité des personnes, dans la mesure où les femmes ainsi vêtues se trouvent pour ainsi dire « effacées » de l’espace public. Or, selon le Gouvernement, qu’un tel effacement soit souhaité ou subi, il est déshumanisant et peut donc difficilement être considéré comme conforme à la dignité de la personne humaine.
Sur la question de l’égalité entre les hommes et les femmes, le Gouvernement juge très surprenantes les déclarations de la requérante selon lesquelles le voile intégral traduirait souvent l’émancipation des femmes qui le portent, leur affirmation de soi et leur participation à la société, et déclare ne pas souscrire à la présentation extrêmement positive qu’elle et les organisations non gouvernementales intervenantes font de cette pratique. Il déclare par ailleurs prendre acte des rapports d’études produits par deux des tiers intervenants, dont il ressort que les femmes qui portent ou portaient le voile intégral le feraient ou l’auraient fait sans contrainte et n’auraient le cas échéant abandonné cette pratique qu’en raison de l’hostilité de la population. Il observe toutefois que ces études n’ont été menées qu’auprès d’un très petit nombre de femmes (vingt-sept dans un cas, trente-deux dans l’autre) recrutées selon la méthode « boule de neige ». Or cette méthode serait peu fiable dès lors qu’elle consiste à cibler quelques personnes correspondant au sujet d’étude puis à identifier d’autres personnes par leur biais, et conduit ainsi à sélectionner des individus ayant une communauté de vue. Il en déduit que ces rapports ne donnent qu’un aperçu très partiel de la réalité et que leur pertinence scientifique est sujette à caution.
83. S’agissant de la nécessité et de la proportionnalité de la restriction, le Gouvernement fait valoir que la loi du 11 octobre 2010 a été adoptée à l’unanimité des suffrages exprimés (moins une voix) tant par le Sénat que par l’Assemblée nationale, à l’issue d’un large débat démocratique impliquant notamment la société civile. Il souligne que l’interdiction dont il est question est extrêmement limitée quant à son objet puisque seule la dissimulation du visage est interdite, quel qu’en soit le motif, chacun restant libre, dans cette seule limite, de porter dans l’espace public un vêtement destiné à exprimer une conviction religieuse. Il ajoute qu’elle est nécessaire à la défense des principes qui ont motivé son adoption. Il indique à cet égard que se borner à sanctionner le fait de contraindre autrui à dissimuler son visage aurait manqué d’efficacité parce que les femmes concernées peuvent hésiter à le dénoncer et qu’il peut s’agir d’une contrainte diffuse. Il rappelle ensuite que la Cour reconnaît aux États une ample marge d’appréciation lorsqu’il s’agit de rechercher un équilibre entre l’intérêt privé et les intérêts publics ou lorsqu’un intérêt privé entre en conflit avec d’autres droits protégés par la Convention (il se réfère à cet égard à l’arrêt Evans c. Royaume-Uni [GC] ; no 6339/05, § 77, CEDH 2007‑I). Il considère de plus que les sanctions dont l’interdiction est assortie sont légères, s’agissant d’une amende de 150 EUR ou d’un stage de citoyenneté. Il ajoute que tant le Conseil constitutionnel que la Cour de cassation ont reconnu le caractère « nécessaire » de la loi.
84. Quant à l’article 8 de la Convention, le Gouvernement indique ne pas être convaincu que cette disposition s’applique, dans la mesure où l’interdiction du port d’une tenue destinée à dissimuler le visage ne vaut que dans l’espace public et que l’on ne saurait considérer que l’intégrité physique ou l’intimité de la personne sont en jeu. Soulignant que l’argumentation de la requérante relève de toute façon davantage de la liberté de manifester ses convictions ou sa religion et donc de l’article 9, il renvoie à l’argumentation qu’il a développée sur ce terrain quant à la justification de l’ingérence et à son caractère proportionné.
85. Enfin, le Gouvernement juge la requérante « particulièrement mal venue à s’estimer victime de discrimination en raison de son sexe » alors que l’un des objectifs essentiels de la loi critiquée est de lutter contre la discrimination de ce type que constitue l’effacement de la femme de l’espace public par le biais du port du voile intégral. Il estime que l’assertion selon laquelle la loi repose sur un stéréotype voulant que les femmes musulmanes sont soumises est infondée et caricaturale. D’une part, parce que la loi ne vise pas les femmes musulmanes. D’autre part, parce que l’effacement social manifesté par le port de la burqa ou du niqab est « difficilement compatible avec l’affirmation d’une existence sociale ». Or, d’après lui, on ne saurait tirer de l’article 14 de la Convention un droit de se mettre soi-même en situation de discrimination. Quant à l’argument selon lequel l’un des effets de la loi serait de dissuader les intéressées de se rendre dans l’espace public et de les confiner chez elles, il serait particulièrement inopérant en l’espèce, la requérante indiquant ne revêtir le voile intégral que volontairement et occasionnellement.
Le Gouvernement ajoute que la loi ne crée pas non plus une discrimination au détriment des femmes musulmanes. Il rappelle à cet égard que la pratique du voile intégral est récente et très peu courante en France, et a été critiquée à de nombreuses reprises par d’importantes personnalités musulmanes. Il indique en outre que l’interdiction s’applique que la motivation de la dissimulation du visage soit ou non religieuse et quel que soit le sexe de la personne. Enfin, il souligne que le fait que certaines personnes qui entendent adopter des comportements qu’ils justifient par leurs convictions, qu’elles soient religieuses ou non, ne puissent le faire en raison d’une interdiction posée par la loi, ne saurait être en soi considéré comme discriminatoire, dès lors que l’interdiction repose sur une base raisonnable et reste proportionnée à l’objectif poursuivi. Il renvoie sur ce point à ses développements précédents.
2. Arguments des tiers intervenants
a) Le Gouvernement belge
86. Le Gouvernement intervenant fait valoir que le port du voile intégral ne répond pas à une prescription coranique mais à une coutume minoritaire de la péninsule arabique.
87. Il indique de plus qu’une loi interdisant le port de tout « vêtement cachant totalement ou de manière principale le visage » a été adoptée en Belgique le 1er juin 2011 et est entrée en vigueur le 23 juillet 2011. Il précise que la Cour constitutionnelle belge a rejeté les deux recours constitutionnels exercés contre cette loi par un arrêt du 6 décembre 2012 – tout en émettant une réserve à propos des lieux de culte –, retenant que le port de tels vêtements posait un problème de sécurité, constituait un obstacle au droit des femmes à l’égalité et à la dignité et, plus fondamentalement, mettait en danger les conditions mêmes du vivre ensemble. Il estime qu’il n’appartient pas aux individus de s’arroger, à la faveur de leurs libertés individuelle ou religieuse, le pouvoir de décider quand ils accepteraient de se découvrir dans l’espace public, l’appréciation des exigences de sécurité publique devant nécessairement être déléguée aux autorités publiques. Il note ensuite que le droit des femmes à l’égalité et à la dignité est invoqué de part et d’autre, et admet que le port du voile intégral n’est pas nécessairement l’expression d’une soumission aux hommes. Il considère toutefois que le droit à l’isolement a ses limites, que les codes vestimentaires qui règnent dans nos sociétés sont le produit d’un consensus sociétal et le fruit d’un compromis entre les libertés individuelles et les codes d’interaction en société, et que les personnes qui portent un vêtement dissimulant leur visage donnent aux autres le signal qu’elles ne veulent pas participer de manière active à la société et sont de ce fait déshumanisées. Selon lui, l’une des valeurs qui constituent les bases du fonctionnement de la société démocratique est qu’un échange actif entre les individus soit possible.
88. Le Gouvernement intervenant souligne que le législateur belge a entendu défendre un modèle de société faisant prévaloir l’individu sur ses attaches philosophiques, culturelles ou religieuses, en vue de favoriser l’intégration de tous et de faire en sorte que les citoyens partagent un patrimoine commun de valeurs fondamentales telles que la démocratie, l’égalité entre les hommes et les femmes ou encore la séparation de l’Église et de l’État. Il renvoie à l’arrêt de la Cour constitutionnelle belge en ce qu’il retient que, dès lors que la dissimulation du visage a pour conséquence de priver de toute possibilité d’individualisation par le visage alors que cette individualisation constitue une condition fondamentale liée à son essence même, l’interdiction de porter dans les lieux accessibles au public un vêtement dissimulant le visage, fût-il l’expression d’une conviction religieuse, répond à un besoin social impérieux dans une société démocratique. Il ajoute que le législateur belge a opté pour la sanction pénale la plus légère (l’amende) et – renvoyant également à l’arrêt de la Cour constitutionnelle –, que la circonstance qu’afin de ne pas circuler le visage non dissimulé certaines femmes resteraient chez elles, résulte de leur choix plutôt que d’une contrainte illégitime qui leur serait imposée par la loi. Enfin, il estime que les lois française et belge ne sont pas discriminatoires puisqu’elles ne visent pas spécifiquement le voile intégral et s’appliquent à toute personne qui porte un attribut dissimulant son visage en public, qu’il s’agisse d’un homme ou d’une femme et que le motif soit religieux ou autre.
b) L’organisation non gouvernementale Amnesty International
89. L’intervenante fait valoir que le droit de porter des habits à connotation religieuse est protégé par le Pacte international relatif aux droits civils et politiques en ce qu’il relève du droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion et du droit à la liberté d’expression. Elle ajoute que le Pacte prévoit des exceptions semblables à celles admises par les articles 9 et 10 de la Convention, et soutient que le droit international public requiert qu’elles soient interprétées similairement d’un instrument à l’autre. Elle invite en conséquence la Cour à prendre en compte les observations générales nos 22, 27 et 34 du Comité des droits de l’homme ainsi que sa jurisprudence (paragraphe 38 ci-dessus).
90. L’intervenante ajoute que le droit à la non-discrimination est garanti par tous les instruments internationaux et régionaux de protection des droits fondamentaux, qu’une interprétation homogène s’impose là-aussi et qu’il ressort notamment du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes que les États ont l’obligation de prendre des mesures effectives permettant de remédier aux comportements discriminatoires. Elle renvoie de plus aux observations générales nos 22 et 28 du Comité des droits de l’homme. Elle met en outre en exergue le risque de discrimination croisée : les femmes peuvent souffrir d’une forme spécifique de discrimination en raison de la combinaison du facteur sexe avec d’autres facteurs tels que la religion, laquelle trouve notamment son expression dans le fait de stéréotyper certaines catégories de femmes. Elle souligne aussi que des restrictions au port du foulard ou du voile peuvent affecter le droit de travailler, le droit à l’éducation et le droit à l’égalité devant la loi, et peuvent encourager le harcèlement et la violence.
91. Selon l’intervenante, supposer que les femmes qui portent certains types d’habits le font parce qu’elles y sont contraintes relève d’un stéréotype sexiste ou religieux ; mettre fin à la discrimination requerrait une approche bien plus nuancée.
c) L’organisation non gouvernementale ARTICLE 19
92. L’intervenante souligne que le port d’habits ou signes religieux relève du droit à la liberté d’expression et du droit à la liberté de religion et de pensée, et renvoie à l’observation générale no 28 du Comité des droits de l’homme. Elle renvoie également à la décision Hudoyberganova c. Ouzbékistan (précitée) de ce même Comité, dans laquelle il a retenu que la liberté de chacun de manifester sa religion comprend le droit de porter en public les habits ou attributs que l’on juge conforme à sa religion ou à sa foi et qu’empêcher une personne de porter un habit religieux peut constituer une violation de l’article 18 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques. Elle se réfère également à l’observation générale no 34 du Comité, relative à la liberté d’opinion et d’expression. Elle ajoute que, dans son rapport de 2006, le rapporteur spécial des Nations Unies sur la liberté de religion ou de conviction propose des lignes directrices pour évaluer la nécessité et la proportionnalité de restrictions au port de signes ou habits religieux et recommande aux administrations et juridictions amenées à procéder à une telle évaluation de poser les questions suivantes : la restriction dont il est question est-elle appropriée au vu de l’intérêt légitime qu’elle vise à protéger, est-elle la moins restrictive, procède-t-elle d’une balance des intérêts en présence, est-elle de nature à stimuler l’intolérance religieuse et évite-t-elle la stigmatisation d’une communauté religieuse particulière ?
93. L’intervenante observe ensuite que, comme l’a relevé le rapporteur spécial sur la liberté de religion ou de conviction dans son rapport intérimaire de 2011, l’interdiction de la discrimination basée sur le sexe est souvent invoquée en faveur de la prohibition du voile intégral, alors qu’une telle prohibition peut conduire à des discriminations croisées au détriment des femmes musulmanes. Selon elle, cela peut être contreproductif en ce que cela peut avoir pour effet de confiner les femmes concernées chez elles, de les exclure de la vie publique et de les marginaliser, et d’exposer les musulmanes à des violences physiques et verbales. Elle constate en outre que l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe, notamment, a recommandé aux États membres de ne pas opter pour une interdiction générale du port du voile intégral en public.
94. D’après l’intervenante, les standards internationaux relatifs au droit à la liberté d’expression, au droit à la liberté d’opinion et de religion et au droit à un traitement égal et à la non-discrimination ne permettent pas de prohiber de manière générale le fait de se couvrir le visage en public.
d) Le centre des droits de l’homme de l’université de Gand
95. L’intervenant souligne que les lois française et belge interdisant de dissimuler le visage en public ont été adoptées sur la base de la supposition que les femmes qui portent le voile intégral le font pour la plupart sous la contrainte, expriment ainsi leur volonté de ne pas interagir avec les autres membres de la société et représentent une menace pour la sécurité publique. Or une recherche empirique réalisée sous son égide en Belgique auprès de vingt-sept femmes qui portent ou ont porté le voile intégral (E. Brems, Y. Janssens, K. Lecoyer, S. Ouald Chaib et V. Vandersteen, Wearing the Face Veil in Belgium: Views and Experiences of 27 Women Living in Belgium Concerning the Islamic Full Face Veil and the Belgian Ban on Face Covering), à laquelle s’ajoutent des travaux effectués en France par les fondations Open Society (voir le paragraphe 104 ci-dessous) et aux Pays-Bas par le Professeur A. Moors, démontreraient que cette supposition est erronée.
96. D’après l’intervenant, ces travaux montrent que l’interdiction ne permet pas d’atteindre ses objectifs : elle a pour effet de confiner les femmes concernées chez elles, ce qui les isole et affecte leur vie sociale et leur autonomie, et d’encourager les agressions contre elles. Il estime en outre qu’elle est disproportionnée, parce que l’espace public est défini très largement, que les problèmes liées à la sécurité publique peuvent être réglés par l’obligation ponctuelle de s’identifier en montrant son visage et qu’il y a dans la société moderne de nombreuses modalités de communication qui ne nécessitent pas que chacun voit le visage de l’autre.
97. Selon l’intervenant, outre le fait qu’elle porte atteinte de manière disproportionnée à la liberté de religion, l’interdiction génère une discrimination indirecte et croisée, fondée sur la religion et le sexe, valide des stéréotypes et méconnait le fait que les femmes voilées constituent un groupe minoritaire vulnérable qui nécessite une attention particulière.
98. Enfin, l’intervenant invite la Cour à examiner cette affaire à la lumière de la montée de l’islamophobie dans plusieurs pays européens. Elle considère que l’adoption et la mise en œuvre d’une interdiction totale de se couvrir le visage en public sont d’autant plus dommageables qu’elles se sont accompagnées d’un discours politique focalisant sur les femmes portant le voile islamique intégral qui a renforcé les stéréotypes négatifs et l’islamophobie.
e) L’organisation non gouvernementale Liberty
99. L’intervenante observe que la loi du 11 octobre 2010, bien que formulée en termes neutres, vise le port de la burqa, et s’applique dans tout l’espace public, et que les femmes concernées se trouvent devant le choix difficile de soit rester chez elles, soit retirer leur voile. Elle rappelle que la Convention est le fruit des atrocités qui ont marqué la seconde guerre mondiale, que ce sont les horreurs commises contre les juifs qui ont motivé l’inclusion du droit à la liberté de religion dans la liste des droits fondamentaux et qu’il y a eu depuis d’autres crimes contre l’humanité commis pour des raisons – en partie tout au moins – religieuses. Elle ajoute qu’il y a un lien étroit entre religion et race.
100. L’intervenante souligne ensuite que la règlementation générale de l’habillement des femmes en public est susceptible non seulement de contrevenir à de nombreux droits fondamentaux mais aussi de violer des instruments internationaux et régionaux tels que la convention cadre pour la protection des minorités nationales. S’agissant de la Convention, elle estime que les articles 8, 9, 10 et 14 sont en jeu. Elle juge que les trois éléments indiqués dans l’exposé des motifs du projet de loi pour justifier cette interdiction ne sont pas convaincants. Elle expose en outre que la loi d’interdiction et le débat autour de cette question stimule la stigmatisation des musulmans et encourage les attitudes racistes à leur encontre.
101. En conclusion, l’intervenante observe que, si de nombreuses féministes notamment considèrent que le voile intégral abaisse les femmes, affecte leur dignité et est une expression du patriarcat, d’autres y voient un symbole de leur foi. Selon elle, on ne peut régler cette controverse en obligeant les femmes qui se sentent tenues de le porter à rester chez elles sous peine de sanctions ; cela ne libère pas les femmes et, très vraisemblablement, encourage l’islamophobie.
f) L’organisation non gouvernementale Open Society Justice Initiative
102. L’intervenante souligne que l’interdiction du voile intégral est critiquée au sein du Conseil de l’Europe et que seules la France et la Belgique ont opté pour une mesure générale de ce type. Elle souligne que, bien que les lois française et belge soient neutres dans leur rédaction, le processus dont elles sont issues montre qu’elles visent spécifiquement le niqab et la burqa.
103. L’intervenante relève ensuite que la loi française a pour but la préservation de la sécurité publique, de l’égalité entre les hommes et les femmes et de la laïcité. Elle fait valoir à cet égard qu’un raisonnement fondé sur l’ordre public peut facilement dissimuler l’intolérance lorsque la liberté de religion est en jeu. Renvoyant en particulier à l’arrêt Palau-Martinez c. France (no 64927/01, § 43, CEDH 2003‑XII) elle ajoute que les États ne peuvent invoquer cette notion pour justifier une ingérence dans l’exercice d’un droit garanti par la Convention que dans la mesure où ils établissent qu’il y a une atteinte concrète à l’ordre public. S’agissant de la protection de l’égalité entre les hommes et les femmes, elle note qu’un tel objectif repose sur la supposition que le port du voile est contraint et désavantage les femmes concernées, alors qu’aucun des éléments examinés dans le cadre du processus législatif ne l’indique.
104. L’intervenante renvoie en outre au rapport d’une étude réalisée en France sous l’égide des fondations Open Society auprès de trente-deux femmes portant le voile intégral, intitulé Unveiling the Truth ; Why 32 Muslim Women Wear the Full-Face Veil in France et publié en avril 2011. Elle signale qu’il en ressort notamment que les femmes interrogées ne portaient pas le voile sous la contrainte, que beaucoup avaient décidé de le faire contre l’avis de leur famille, qu’un tiers ne le portaient pas tous les jours et de manière permanente et que la majorité maintenait une vie sociale active. Il en ressortirait également que l’interdiction a provoqué le mécontentement de ces femmes et est la cause d’une perte d’autonomie, et que le discours public dont elle s’est accompagnée a encouragé les agressions verbales et physiques de membres du public contre elles. L’intervenante produit en outre un rapport de suivi établi en septembre 2013. Elle indique qu’il en ressort que la majorité des femmes concernées continuent de porter le voile intégral, ceci parce qu’il s’agit pour elles d’exprimer leurs convictions religieuses. Elle ajoute que le rapport met en évidence un impact important de l’interdiction sur leurs vies personnelles et familiales. Elle signale en outre que le rapport indique que toutes les femmes interrogées déclarent que leur sécurité personnelle s’est dégradée depuis l’interdiction et font état d’un harcèlement et parfois d’agressions physiques résultant d’un climat encourageant le public à agir contre les femmes qui portent le voile intégral.
105. En conclusion, l’intervenante soutient qu’il y a un consensus européen contre l’interdiction du port du voile intégral en public. Elle insiste en outre sur le fait que des interdictions totales sont disproportionnées lorsque des mesures moins intrusives sont possibles, que des justifications tirées de l’ordre public doivent être concrètement fondées, que les mesures prises dans le but de promouvoir l’égalité doivent être objectivement et raisonnablement justifiées et limitées dans le temps et que celles qui visent à garantir la laïcité doivent être strictement nécessaires.
3. Appréciation de la Cour
a) Sur la violation alléguée des articles 8 et 9 de la Convention
106. L’interdiction de porter dans l’espace public une tenue destinée à dissimuler son visage pose des questions au regard du droit au respect de la vie privée (article 8 de la Convention) des femmes qui souhaitent porter le voile intégral pour des raisons tenant de leurs convictions, ainsi qu’au regard de leur liberté de manifester celles-ci (article 9 de la Convention).
107. La Cour estime en effet que les choix faits quant à l’apparence que l’on souhaite avoir, dans l’espace public comme en privé, relèvent de l’expression de la personnalité de chacun et donc de la vie privée. Elle en a déjà jugé ainsi s’agissant du choix de la coiffure (Popa c. Roumanie (déc.), no 4233/09, 18 juin 2013, §§ 32-33 ; voir aussi la décision de la Commission européenne des droits de l’homme dans l’affaire Sutter c. Suisse, no 8209/78 du 1er mars 1979). Elle estime, à l’instar de la Commission (voir, en particulier, les décisions McFeeley et autres c. Royaume-Uni, no 8317/78, 15 mai 1980, § 83, Décisions et rapports (DR) 20 et Kara c. Royaume-Uni, no 36528/97, 22 octobre 1998), qu’il en va de même du choix des vêtements. Une mesure émanant d’une autorité publique limitative d’un choix de ce type est donc en principe constitutive d’une ingérence dans l’exercice du droit au respect de la vie privée, au sens de l’article 8 de la Convention (voir la décision Kara précitée). Il en résulte que l’interdiction de porter dans l’espace public une tenue destinée à dissimuler son visage qu’édicte la loi du 11 octobre 2010 relève de l’article 8 de la Convention.
108. Ceci étant dit, pour autant que cette interdiction est mise en cause par des personnes qui, telles la requérante, se plaignent d’être en conséquence empêchées de porter dans l’espace public une tenue que leur pratique d’une religion leur dicte de revêtir, elle soulève avant tout un problème au regard de la liberté de chacun de manifester sa religion ou ses convictions (voir, en particulier, Ahmet Arslan et autres c. Turquie, no 41135/98, § 35, 23 février 2010). La circonstance que cette pratique est minoritaire et apparaît contestée (paragraphes 56 et 85 ci-dessus) est sans pertinence à cet égard.
109. La Cour examinera donc cette partie de la requête sous l’angle de l’article 8 et de l’article 9, mais en mettant l’accent sur la seconde de ces dispositions.
i. Sur l’existence d’une « restriction » ou d’une « ingérence »
110. Comme la Cour l’a souligné précédemment (paragraphe 57 ci‑dessus), la loi du 11 octobre 2010 met la requérante devant un dilemme comparable à celui qu’elle avait identifié dans les arrêts Dudgeon et Norris : soit elle se plie à l’interdiction et renonce ainsi à se vêtir conformément au choix que lui dicte son approche de sa religion ; soit elle ne s’y plie pas et s’expose à des sanctions pénales. Elle se trouve ainsi, au regard de l’article 9 de la Convention comme de l’article 8, dans une situation similaire à celle des requérants Dudgeon et Norris, dans le cas desquels la Cour a constaté une « ingérence permanente » dans l’exercice des droits garantis par la seconde de ces dispositions (arrêts précités, §§ 41 et 38 respectivement ; voir aussi, notamment, Michaud, précité, § 92). Il y a donc en l’espèce une « ingérence » ou une « restriction » dans l’exercice des droits protégés par les articles 8 et 9 de la Convention.
111. Pour être compatibles avec les seconds paragraphes de ces dispositions, pareilles restriction ou ingérence doivent être « prévue[s] par la loi », inspirées par un ou plusieurs des buts légitimes qu’ils énumèrent et « nécessaire[s] », « dans une société démocratique », à la poursuite de ce ou ces buts.
ii. « Prévue par la loi »
112. La Cour constate que la restriction dont il s’agit est prévue par les articles 1, 2 et 3 de la loi du 11 octobre 2010 (paragraphe 28 ci-dessus). Elle relève en outre que la requérante ne conteste pas que ces dispositions remplissent les critères établis par la jurisprudence de la Cour relative aux articles 8 § 2 et 9 § 2 de la Convention.
iii. But légitime
113. La Cour rappelle que l’énumération des exceptions à la liberté de chacun de manifester sa religion ou ses convictions qui figure dans le second paragraphe de l’article 9 est exhaustive et que la définition de ces exceptions est restrictive (voir, notamment, Svyato-Mykhaylivska Parafiya c. Ukraine, no 77703/01, § 132, 14 juin 2007, et Nolan et K. c. Russie, no 2512/04, § 73, 12 février 2009). Pour être compatible avec la Convention, une restriction à cette liberté doit notamment être inspirée par un but susceptible d’être rattaché à l’un de ceux que cette disposition énumère. La même approche s’impose sur le terrain de l’article 8 de la Convention.
114. La pratique de la Cour est d’être plutôt succincte lorsqu’elle vérifie l’existence d’un but légitime, au sens des seconds paragraphes des articles 8 à 11 de la Convention (voir, par exemple, précités, Leyla Şahin, § 99, et Ahmet Arslan et autres, § 43). Toutefois, en l’espèce, la teneur des objectifs invoqués à ce titre par le Gouvernement et fortement contestés par la requérante, commande un examen approfondi. La requérante estime en effet que l’immixtion dans l’exercice de la liberté de manifester sa religion et du droit au respect de la vie privée qu’elle subit en raison de l’interdiction que pose la loi du 11 octobre 2010 ne répond à aucun des buts énumérés au second paragraphe des articles 8 et 9. Le Gouvernement soutient pour sa part qu’elle vise deux objectifs légitimes : la sécurité publique et « le respect du socle minimal des valeurs d’une société démocratique et ouverte ». Or la Cour constate que le second paragraphe des articles 8 et 9 ne renvoie explicitement ni au second de ces buts ni aux trois valeurs auxquelles le Gouvernement se réfère à cet égard.
115. S’agissant du premier des buts invoqués par le Gouvernement, la Cour observe tout d’abord que la « sécurité publique » fait partie des buts énumérés par le second paragraphe de l’article 9 de la Convention (public safety dans le texte anglais de cette disposition) et que le second paragraphe de l’article 8 renvoie à la notion similaire de « sûreté publique » (public safety également dans le texte en anglais de cette disposition). Elle note ensuite que le Gouvernement fait valoir à ce titre que l’interdiction litigieuse de porter dans l’espace public une tenue destinée à dissimuler son visage répond à la nécessité d’identifier les individus afin de prévenir les atteintes à la sécurité des personnes et des biens et de lutter contre la fraude identitaire. Au vu du dossier, on peut certes se demander si le législateur a accordé un poids significatif à de telles préoccupations. Il faut toutefois constater que l’exposé des motifs qui accompagnait le projet de loi indiquait – surabondamment certes – que la pratique de la dissimulation du visage « [pouvait] être dans certaines circonstances un danger pour la sécurité publique » (paragraphe 25 ci-dessus), et que le Conseil constitutionnel a retenu que le législateur avait estimé que cette pratique pouvait constituer un danger pour la sécurité publique (paragraphe 30 ci-dessus). Similairement, dans son rapport d’étude du 25 mars 2010, le Conseil d’État a indiqué que la sécurité publique pouvait constituer un fondement pour une interdiction de la dissimulation du visage, en précisant cependant qu’il ne pouvait en aller ainsi que dans des circonstances particulières (paragraphes 22-23 ci-dessus). En conséquence, la Cour admet qu’en adoptant l’interdiction litigieuse, le législateur entendait répondre à des questions de « sûreté publique » ou de « sécurité publique », au sens du second paragraphe des articles 8 et 9 de la Convention.
116. À propos du second des objectifs invoqués – « le respect du socle minimal des valeurs d’une société démocratique et ouverte » – le Gouvernement renvoie à trois valeurs : le respect de l’égalité entre les hommes et les femmes, le respect de la dignité des personnes et le respect des exigences minimales de la vie en société. Il estime que cette finalité se rattache à la « protection des droits et libertés d’autrui », au sens du second paragraphe des articles 8 et 9 de la Convention.
117. Comme la Cour l’a relevé précédemment, aucune de ces trois valeurs ne correspond explicitement aux buts légitimes énumérés au second paragraphe des articles 8 et 9 de la Convention. Parmi ceux-ci, les seuls susceptibles d’être pertinents en l’espèce, au regard de ces valeurs, sont l’« ordre public » et la « protection des droits et libertés d’autrui ». Le premier n’est cependant pas mentionné par l’article 8 § 2. Le Gouvernement n’y a du reste fait référence ni dans ses observations écrites ni dans sa réponse à la question qui lui a été posée à ce propos lors de l’audience, évoquant uniquement la « protection des droits et libertés d’autrui ». La Cour va donc concentrer son examen sur ce dernier « but légitime », comme d’ailleurs elle l’avait fait dans les affaires Leyla Şahin, et Ahmet Arslan et autres (précitées, §§ 111 et 43 respectivement).
118. En premier lieu, elle n’est pas convaincue par l’assertion du Gouvernement pour autant qu’elle concerne le respect de l’égalité entre les hommes et les femmes.
119. Elle ne doute pas que l’égalité entre les hommes et les femmes puisse à bon droit motiver une ingérence dans l’exercice de certains des droits et libertés que consacre la Convention (voir, mutatis mutandis, Staatkundig Gereformeerde Partij c. Pays-Bas (déc.), 10 juillet 2012). Elle rappelle à cet égard que la progression vers l’égalité des sexes est aujourd’hui un but important des États membres du Conseil de l’Europe (ibidem ; voir aussi, notamment, Schuler-Zgraggen c. Suisse, 24 juin 1993, § 67, série A no 263, et Konstantin Markin c. Russie [GC], no 30078/06, § 127, CEDH 2012 (extraits)). Ainsi, un État partie qui, au nom de l’égalité des sexes, interdit à quiconque d’imposer aux femmes qu’elles dissimulent leur visage, poursuit un objectif qui correspond à la « protection des droits et libertés d’autrui », au sens du paragraphe 2 des articles 8 et 9 de la Convention (voir Leyla Şahin, précité, § 111). La Cour estime en revanche qu’un État partie ne saurait invoquer l’égalité des sexes pour interdire une pratique que des femmes – telle la requérante – revendiquent dans le cadre de l’exercice des droits que consacrent ces dispositions, sauf à admettre que l’on puisse à ce titre prétendre protéger des individus contre l’exercice de leurs propres droits et libertés fondamentaux. Elle observe d’ailleurs que, dans son rapport d’étude du 25 mars 2010, le Conseil d’État est parvenu à une conclusion similaire (paragraphe 22 ci-dessus).
Par ailleurs, pour autant que le Gouvernement entende ainsi faire valoir que le port du voile intégral par certaines femmes choque la majorité de la population française parce qu’il heurte le principe d’égalité des sexes tel qu’il est généralement admis en France, la Cour renvoie aux motifs relatifs aux deux autres valeurs qu’il invoque (paragraphes 120-122 ci-dessous).
120. En deuxième lieu, la Cour considère que, aussi essentiel soit-il, le respect de la dignité des personnes ne peut légitimement motiver l’interdiction générale du port du voile intégral dans l’espace public. La Cour est consciente de ce que le vêtement en cause est perçu comme étrange par beaucoup de ceux qui l’observent. Elle souligne toutefois que, dans sa différence, il est l’expression d’une identité culturelle qui contribue au pluralisme dont la démocratie se nourrit. Elle observe, à ce titre, la variabilité des conceptions de la vertu et de la décence appliquées au dévoilement des corps. Par ailleurs, elle ne dispose d’aucun élément susceptible de conduire à considérer que les femmes qui portent le voile intégral entendent exprimer une forme de mépris à l’égard de ceux qu’elles croisent ou porter autrement atteinte à la dignité d’autrui.
121. En troisième lieu, la Cour estime en revanche que, dans certaines conditions, ce que le Gouvernement qualifie de « respect des exigences minimales de la vie en société » – le « vivre ensemble », dans l’exposé des motifs du projet de loi (paragraphe 25 ci-dessus) – peut se rattacher au but légitime que constitue la « protection des droits et libertés d’autrui ».
122. La Cour prend en compte le fait que l’État défendeur considère que le visage joue un rôle important dans l’interaction sociale. Elle peut comprendre le point de vue selon lequel les personnes qui se trouvent dans les lieux ouverts à tous souhaitent que ne s’y développent pas des pratiques ou des attitudes mettant fondamentalement en cause la possibilité de relations interpersonnelles ouvertes qui, en vertu d’un consensus établi, est un élément indispensable à la vie collective au sein de la société considérée. La Cour peut donc admettre que la clôture qu’oppose aux autres le voile cachant le visage soit perçue par l’État défendeur comme portant atteinte au droit d’autrui d’évoluer dans un espace de sociabilité facilitant la vie ensemble. Cela étant, la flexibilité de la notion de « vivre ensemble » et le risque d’excès qui en découle commandent que la Cour procède à un examen attentif de la nécessité de la restriction contestée.
iv. Nécessité dans une société démocratique
α. Principes généraux relatifs à l’article 9 de la Convention
123. La Cour ayant décidé de mettre l’accent sur l’article 9 de la Convention dans son examen de cette partie de la requête, elle juge utile de rappeler les principes généraux relatifs à cette disposition.
124. Telle que la protège l’article 9, la liberté de pensée, de conscience et de religion représente l’une des assises d’une « société démocratique » au sens de la Convention. Cette liberté figure, dans sa dimension religieuse, parmi les éléments les plus essentiels de l’identité des croyants et de leur conception de la vie, mais elle est aussi un bien précieux pour les athées, les agnostiques, les sceptiques ou les indifférents. Il y va du pluralisme – chèrement conquis au cours des siècles – qui ne saurait être dissocié de pareille société. Cette liberté implique, notamment, celle d’adhérer ou non à une religion et celle de la pratiquer ou de ne pas la pratiquer (voir, entre autres, Kokkinakis c. Grèce, 25 mai 1993, § 31, série A no 260-A, Buscarini et autres c. Saint-Marin [GC], no 24645/94, § 34, CEDH 1999-I, et Leyla Şahin, précité, § 104).
125. Si la liberté de religion relève d’abord du for intérieur, elle implique également celle de manifester sa religion individuellement et en privé, ou de manière collective, en public et dans le cercle de ceux dont on partage la foi. L’article 9 énumère les diverses formes que peut prendre la manifestation d’une religion ou d’une conviction, à savoir le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites (voir, mutatis mutandis, Cha’are Shalom Ve Tsedek c. France [GC], no 27417/95, § 73, CEDH 2000-VII, et Leyla Şahin précité, § 105).
L’article 9 ne protège toutefois pas n’importe quel acte motivé ou inspiré par une religion ou conviction et ne garantit pas toujours le droit de se comporter dans le domaine public d’une manière dictée ou inspirée par sa religion ou ses convictions (voir, par exemple, Arrowsmith c. Royaume-Uni, no 7050/75, rapport de la Commission du 12 octobre 1978, DR 19, Kalaç c. Turquie, 1er juillet 1997, § 27, Recueil des arrêts et décisions 1997‑IV, et Leyla Şahin, précité, §§ 105 et 121).
126. Dans une société démocratique, où plusieurs religions coexistent au sein d’une même population, il peut se révéler nécessaire d’assortir la liberté de manifester sa religion ou ses convictions de limitations propres à concilier les intérêts des divers groupes et à assurer le respect des convictions de chacun (Kokkinakis, précité, § 33). Cela découle à la fois du paragraphe 2 de l’article 9 et des obligations positives qui incombent à l’État en vertu de l’article 1 de la Convention de reconnaître à toute personne relevant de sa juridiction les droits et libertés définis dans la Convention (Leyla Şahin, précité, § 106).
127. La Cour a souvent mis l’accent sur le rôle de l’État en tant qu’organisateur neutre et impartial de l’exercice des diverses religions, cultes et croyances, et indiqué que ce rôle contribue à assurer l’ordre public, la paix religieuse et la tolérance dans une société démocratique. Comme indiqué précédemment, elle estime aussi que le devoir de neutralité et d’impartialité de l’État est incompatible avec un quelconque pouvoir d’appréciation de la part de celui-ci quant à la légitimité des croyances religieuses ou des modalités d’expression de celles-ci (voir, notamment, Manoussakis et autres c. Grèce, 26 septembre 1996, § 47, Recueil 1996-IV, Hassan et Tchaouch c. Bulgarie [GC], no 30985/96, § 78, CEDH 2000-XI, et Refah Partisi (Parti de la prospérité) et autres c. Turquie [GC], nos 41340/98, 41342/98, 41343/98 et 41344/98, § 91, CEDH 2003-II), et considère que ce devoir impose à l’État de s’assurer que des groupes opposés se tolèrent (voir, notamment, Leyla Şahin, précité, § 107). Elle en a déduit que le rôle des autorités dans ce cas n’est pas de supprimer la cause des tensions en éliminant le pluralisme, mais de s’assurer que des groupes opposés l’un à l’autre se tolèrent (Serif c. Grèce, no 38178/97, § 53, CEDH 1999-IX ; voir aussi Leyla Şahin, précité, § 107).
128. Pluralisme, tolérance et esprit d’ouverture caractérisent une « société démocratique ». Bien qu’il faille parfois subordonner les intérêts d’individus à ceux d’un groupe, la démocratie ne se ramène pas à la suprématie constante de l’opinion d’une majorité mais commande un équilibre qui assure aux individus minoritaires un traitement juste et qui évite tout abus d’une position dominante (voir, mutatis mutandis, Young, James et Webster c. Royaume-Uni, 13 août 1981, § 63, série A no 44, et Chassagnou et autres c. France [GC], nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95, § 112, CEDH 1999-III). Le pluralisme et la démocratie doivent également se fonder sur le dialogue et un esprit de compromis, qui impliquent nécessairement de la part des individus des concessions diverses qui se justifient aux fins de la sauvegarde et de la promotion des idéaux et valeurs d’une société démocratique (voir, mutatis mutandis, Parti communiste unifié de Turquie et autres, précité, § 45, et Refah Partisi (Parti de la prospérité) et autres, précité, § 99). Si les « droits et libertés d’autrui » figurent eux-mêmes parmi ceux garantis par la Convention ou ses Protocoles, il faut admettre que la nécessité de les protéger puisse conduire les États à restreindre d’autres droits ou libertés également consacrés par la Convention : c’est précisément cette constante recherche d’un équilibre entre les droits fondamentaux de chacun qui constitue le fondement d’une « société démocratique » (Chassagnou et autres, précité, § 113 ; voir aussi Leyla Şahin, précité, § 108).
129. Il faut également rappeler le rôle fondamentalement subsidiaire du mécanisme de la Convention. Les autorités nationales jouissent d’une légitimité démocratique directe et, ainsi que la Cour l’a affirmé à maintes reprises, se trouvent en principe mieux placées que le juge international pour se prononcer sur les besoins et contextes locaux. Lorsque des questions de politique générale sont en jeu, sur lesquelles de profondes divergences peuvent raisonnablement exister dans un État démocratique, il y a lieu d’accorder une importance particulière au rôle du décideur national (voir par exemple, Maurice c. France [GC], no 11810/03, § 117, CEDH 2005‑IX). Il en va en particulier ainsi lorsque ces questions concernent les rapports entre l’État et les religions (voir, mutatis mutandis, Cha’are Shalom Ve Tsedek, précité, § 84, et Wingrove c. Royaume-Uni, 25 novembre 1996, § 58, Recueil 1996-V ; voir aussi Leyla Şahin, précité, § 109). S’agissant de l’article 9 de la Convention, il convient alors, en principe, de reconnaître à l’État une ample marge d’appréciation pour décider si et dans quelle mesure une restriction au droit de manifester sa religion ou ses convictions est « nécessaire ». Cela étant, pour déterminer l’ampleur de la marge d’appréciation dans une affaire donnée, la Cour doit également tenir compte de l’enjeu propre à l’espèce (voir, notamment, Manoussakis et autres, précité, § 44, et Leyla Şahin, précité, § 110). Elle peut aussi, le cas échéant, prendre en considération le consensus et les valeurs communes qui se dégagent de la pratique des États parties à la Convention (voir, par exemple, Bayatyan c. Arménie [GC], no 23459/03, § 122, CEDH 2011).
130. Dans l’affaire Leyla Şahin, la Cour a souligné que tel était notamment le cas lorsqu’il s’agit de la réglementation du port de symboles religieux dans les établissements d’enseignement, d’autant plus au vu de la diversité des approches nationales quant à cette question. Renvoyant à l’arrêt Otto-Preminger-Institut c. Autriche (20 septembre 1994, § 50, série A no 295-A) et à la décision Dahlab c. Suisse (no 42393/98, CEDH 2001-V), elle a précisé qu’il n’était en effet pas possible de discerner à travers l’Europe une conception uniforme de la signification de la religion dans la société et que le sens ou l’impact des actes correspondant à l’expression publique d’une conviction religieuse n’étaient pas les mêmes suivant les époques et les contextes. Elle a observé que la réglementation en la matière pouvait varier par conséquent d’un pays à l’autre en fonction des traditions nationales et des exigences imposées par la protection des droits et libertés d’autrui et le maintien de l’ordre public. Elle en a déduit que le choix quant à l’étendue et aux modalités d’une telle réglementation devait, par la force des choses, être dans une certaine mesure laissé à l’État concerné, puisqu’il dépend du contexte national considéré (Leyla Şahin, précité, § 109).
131. Cette marge d’appréciation va toutefois de pair avec un contrôle européen portant à la fois sur la loi et sur les décisions qui l’appliquent. La tâche de la Cour consiste à rechercher si les mesures prises au niveau national se justifient dans leur principe et sont proportionnées (voir, notamment, Manoussakis et autres, précité, § 44, et Leyla Şahin, précité, § 110).
β. Application de ces principes dans des affaires antérieures
132. La Cour a eu l’occasion d’examiner plusieurs situations à l’aune de ces principes.
133. Elle s’est ainsi prononcée sur l’interdiction de porter des signes religieux dans les établissements d’enseignement public prescrite aux enseignants (voir, notamment, Dahlab, décision précitée, et Kurtulmuş c. Turquie (déc.), no 65500/01, CEDH 2006-II) ou aux élèves et étudiantes (voir, notamment, Leyla Şahin, arrêt précité, Köse et autres c. Turquie (déc.), no 26625/02, CEDH 2006-II, Kervanci c. France, no 31645/04, 4 décembre 2008, Aktas c. France (déc.), no 43563/08, 30 juin 2009, et Ranjit Singh c. France (déc.), no 27561/08, 30 juin 2009), sur l’obligation de retirer un élément vestimentaire connoté religieusement dans le cadre d’un contrôle de sécurité (Phull c. France (déc.), no 35753/03, CEDH 2005‑I, et El Morsli c. France (déc.), no 15585/06, 4 mars 2008), et sur l’obligation d’apparaître tête nue sur les photos d’identité destinées à des documents officiels (Mann Singh c. France (déc.), no 24479/07, 11 juin 2007). Elle n’a conclu à la violation de l’article 9 dans aucun de ces cas.
134. La Cour a aussi examiné deux requêtes dans lesquelles des personnes se plaignaient en particulier de restrictions par leurs employeurs à la possibilité de porter une croix au cou de manière visible, et soutenaient que le droit national n’avait pas adéquatement protégé leur droit de manifester leur religion. L’une était employée d’une compagnie aérienne, l’autre était infirmière (Eweida et autres, précité). Le premier cas, dans lequel la Cour a conclu à la violation de l’article 9, est le plus pertinent en l’espèce. La Cour a notamment estimé que les juridictions internes avaient donné trop d’importance au – légitime – souhait de l’employeur de projeter une certaine image commerciale par rapport au droit fondamental de la requérante de manifester ses convictions religieuses. Sur ce dernier point, elle a souligné qu’une société démocratique saine devait tolérer et soutenir le pluralisme et la diversité, et qu’il est important qu’une personne qui a fait de la religion un axe majeur de sa vie puisse être en mesure de communiquer ses convictions à autrui. Elle a ensuite relevé que la croix dont il était question était discrète et ne pouvait pas avoir affecté l’apparence professionnelle de la requérante et qu’il n’était pas démontré que le port autrefois autorisé de signes religieux avait eu un impact négatif sur l’image de la compagnie aérienne qui employait celle-ci. Tout en soulignant que les autorités nationales – les juridictions en particulier – disposent d’une marge d’appréciation lorsqu’elles sont amenées à évaluer la proportionnalité de mesures prises par une société privée à l’égard de ses employés, elle a donc conclu qu’il y avait eu violation de l’article 9.
135. La Cour s’est également penchée, dans l’affaire Ahmet Arslan et autres précitée, sur la question de l’interdiction de porter, en dehors des cérémonies religieuses, certaines tenues religieuses dans les lieux publics ouverts à tous comme les voies ou places publiques. La tenue en question, caractéristique du groupe Aczimendi tarikati, était composée d’un turban, d’un saroual et d’une tunique, tous de couleur noire, et était assortie d’un bâton. La Cour a admis, eu égard aux circonstances de la cause et aux termes des décisions des juridictions internes, et compte tenu notamment de l’importance du principe de laïcité pour le système démocratique en Turquie, que, dans la mesure où elle visait à faire respecter les principes laïcs et démocratiques, cette ingérence poursuivait plusieurs des buts légitimes énumérés à l’article 9 § 2 : le maintien de la sécurité publique, la protection de l’ordre et la protection des droits et libertés d’autrui. Elle a cependant jugé que sa nécessité au regard de ces buts n’était pas établie.
La Cour a en effet relevé que l’interdiction frappait non des fonctionnaires astreints à une certaine discrétion dans l’exercice de leurs fonctions, mais de simples citoyens, de sorte que sa jurisprudence relative aux fonctionnaires – aux enseignants en particulier – ne trouvait pas à s’appliquer. Elle a constaté ensuite qu’elle visait la tenue portée non dans des établissements publics spécifiques, mais dans tout l’espace publique, de sorte que sa jurisprudence mettant l’accent sur l’importance particulière du rôle du décideur national quant à l’interdiction du port de symboles religieux dans les établissements d’enseignement publics ne trouvait pas non plus à s’appliquer. La Cour a de plus observé qu’il ne ressortait pas du dossier que la façon dont les requérants – qui s’étaient réunis devant une mosquée dans la tenue en cause, dans le seul but de participer à une cérémonie à caractère religieux – avaient manifesté leurs croyances par une tenue spécifique constituait ou risquait de constituer une menace pour l’ordre public ou une pression sur autrui. Enfin, répondant à la thèse du Gouvernement turc tirée d’un éventuel prosélytisme de la part des requérants, elle a constaté qu’aucun élément du dossier ne montrait qu’ils avaient tenté de faire subir des pressions abusives aux passants dans les voies et places publiques dans un désir de promouvoir leurs convictions religieuses. La Cour a en conséquence conclu à la violation de l’article 9 de la Convention.
136. Parmi toutes ces affaires relatives à l’article 9, l’affaire Ahmet Arslan et autres est celle dont se rapproche le plus la présente espèce. Cependant, si les deux affaires concernent l’interdiction de porter un habit à connotation religieuse dans l’espace public, la présente affaire se distingue significativement de l’affaire Ahmet Arslan et autres par le fait que le voile islamique intégral est un habit particulier en ce qu’il dissimule entièrement le visage à l’exception éventuellement des yeux.
γ. Application de ces principes au cas d’espèce
137. La Cour souligne en premier lieu que la thèse de la requérante et de certains des intervenants selon laquelle l’interdiction que posent les articles 1 à 3 de la loi du 11 octobre 2010 serait fondée sur le postulat erronée que les femmes concernées porteraient le voile intégral sous la contrainte n’est pas pertinente. Il ressort en effet clairement de l’exposé des motifs qui accompagnait le projet de loi (paragraphe 25 ci-dessus) que cette interdiction n’a pas pour objectif principal de protéger des femmes contre une pratique qui leur serait imposée ou qui leur serait préjudiciable.
138. Cela étant précisé, la Cour doit vérifier si l’ingérence litigieuse est « nécessaire », « dans une société démocratique » à la sûreté publique ou la sécurité publique (au sens des articles 8 et 9 de la Convention ; voir le paragraphe 115 ci-dessus), ou à la « protection des droits et libertés d’autrui » (voir le paragraphe 116 ci-dessus).
139. S’agissant de la nécessité au regard de la sûreté ou de la sécurité publiques, au sens des articles 8 et 9 (voir le paragraphe 115 ci-dessus), la Cour comprend qu’un État juge essentiel de pouvoir identifier les individus afin de prévenir les atteintes à la sécurité des personnes et des biens et de lutter contre la fraude identitaire. Elle a d’ailleurs conclu à la non violation de l’article 9 de la Convention dans des affaires relatives à l’obligation de retirer un élément vestimentaire connoté religieusement dans le cadre d’un contrôle de sécurité et à l’obligation d’apparaître tête nue sur les photos d’identité destinées à des documents officiels (paragraphe 133 ci-dessus). Cependant, vu son impact sur les droits des femmes qui souhaitent porter le voile intégral pour des raisons religieuses, une interdiction absolue de porter dans l’espace public une tenue destinée à dissimuler son visage ne peut passer pour proportionnée qu’en présence d’un contexte révélant une menace générale contre la sécurité publique. Or le Gouvernement ne démontre pas que l’interdiction que pose la loi du 11 octobre 2010 s’inscrit dans un tel contexte. Quant aux femmes concernées, elle se trouvent obligées de renoncer totalement à un élément de leur identité qu’elles jugent important ainsi qu’à la manière de manifester leur religion ou leurs convictions qu’elles ont choisi, alors que l’objectif évoqué par le Gouvernement serait atteint par une simple obligation de montrer leur visage et de s’identifier lorsqu’un risque pour la sécurité des personnes et des biens est caractérisé ou que des circonstances particulières conduisent à soupçonner une fraude identitaire. Ainsi, on ne saurait retenir que l’interdiction générale que pose la loi du 11 octobre 2010 est nécessaire, dans une société démocratique, à la sécurité publique ou à la sûreté publique, au sens des articles 8 et 9 de la Convention.
140. Il faut encore examiner ce qu’il en est au regard de l’autre but que la Cour a jugé légitime : le souci de répondre aux exigences minimales de la vie en société comme élément de la « protection des droits et libertés d’autrui » (voir les paragraphes 121-122 ci-dessus).
141. La Cour observe qu’il s’agit là d’un objectif auquel les autorités ont accordé beaucoup de poids. Cela ressort notamment de l’exposé des motifs accompagnant le projet de loi, qui indique que, « si la dissimulation volontaire et systématique du visage pose problème, c’est parce qu’elle est tout simplement contraire aux exigences fondamentales du « vivre ensemble » dans la société française » et que « la dissimulation systématique du visage dans l’espace public, contraire à l’idéal de fraternité, ne satisfait pas (...) à l’exigence minimale de civilité nécessaire à la relation sociale » (paragraphe 25 ci-dessus). Or il entre assurément dans les fonctions de l’État de garantir les conditions permettant aux individus de vivre ensemble dans leur diversité. Par ailleurs, la Cour peut accepter qu’un État juge essentiel d’accorder dans ce cadre une importance particulière à l’interaction entre les individus et qu’il considère qu’elle se trouve altérée par le fait que certains dissimulent leur visage dans l’espace public (paragraphe 122 ci-dessus).
142. En conséquence, la Cour estime que l’interdiction litigieuse peut être considérée comme justifiée dans son principe dans la seule mesure où elle vise à garantir les conditions du « vivre ensemble ».
143. Il reste à vérifier si cette interdiction est proportionnée par rapport à ce but.
144. Certains des arguments développés par la requérante et les organisations non gouvernementales intervenantes méritent une attention particulière.
145. Ainsi, il est vrai que le nombre de femmes concernées est faible. Il ressort en effet du rapport « sur la pratique du port du voile intégral sur le territoire national » préparé par la mission d’information de l’Assemblée nationale et déposé le 26 janvier 2010, qu’environ 1 900 femmes portaient le voile islamique intégral en France à la fin de l’année 2009, dont environ 270 se trouvaient dans les collectivités d’outre-mer (paragraphe 16 ci-dessus). Ce nombre est de faible ampleur au regard des quelques soixante-cinq millions d’habitants que compte la France et du nombre de musulmans qui y vivent. Il peut donc sembler démesuré de répondre à une telle situation par une loi d’interdiction générale.
146. En outre, il n’est pas douteux que l’interdiction a un fort impact négatif sur la situation des femmes qui, telle la requérante, ont fait le choix de porter le voile intégral pour des raisons tenant à leurs convictions. Comme indiqué précédemment, elle les place devant un dilemme complexe, et elle peut avoir pour effet de les isoler et d’affecter leur autonomie ainsi que l’exercice de leur liberté de manifester leurs convictions et de leur droit au respect de leur vie privée. De plus, on comprend que les intéressées perçoivent cette interdiction comme une atteinte à leur identité.
147. Il faut d’ailleurs constater que de nombreux acteurs internationaux comme nationaux de la protection des droits fondamentaux considèrent qu’une interdiction générale est disproportionnée. Il en va ainsi notamment de la commission nationale consultative des droits de l’homme (paragraphes 18-19 ci-dessus), d’organisations non-gouvernementales telles que les tierces intervenantes, de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (paragraphes 35-36 ci-dessus) et du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe (paragraphe 37 ci-dessus).
148. La Cour est également consciente de ce que la loi du 11 octobre 2010, et certaines controverses qui ont accompagné son élaboration, ont pu être ressenties douloureusement par une partie de la communauté musulmane, y compris par ceux de ses membres qui ne sont pas favorables au port du voile intégral.
149. À ce titre, la Cour est très préoccupée par les indications fournies par certains des intervenants selon lesquelles des propos islamophobes ont marqué le débat qui a précédé l’adoption de la loi du 11 octobre 2010 (voir les observations du Centre des droits de l’homme de l’Université de Gand et des organisations non gouvernementales Liberty et Open Society Justice Initiative ; paragraphes 98, 100 et 104 ci-dessus). Il ne lui appartient certes pas de se prononcer sur l’opportunité de légiférer en la matière. Elle souligne toutefois qu’un État qui s’engage dans un processus législatif de ce type prend le risque de contribuer à la consolidation des stéréotypes qui affectent certaines catégories de personnes et d’encourager l’expression de l’intolérance alors qu’il se doit au contraire de promouvoir la tolérance (paragraphe 128 ci-dessus ; voir aussi le point de vue du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, paragraphe 37 ci-dessus). La Cour rappelle que des propos constitutifs d’une attaque générale et véhémente contre un groupe identifié par une religion ou des origines ethniques sont incompatibles avec les valeurs de tolérance, de paix sociale et de non-discrimination qui sous-tendent la Convention et ne relèvent pas du droit à la liberté d’expression qu’elle consacre (voir, notamment, Norwood c. Royaume-Uni (déc.), no 23131/03, CEDH 2004‑XI, et Ivanov c. Russie (déc.), no 35222/04, 20 février 2007).
150. Les autres arguments présentés au soutien de la requête doivent en revanche être nuancés.
151. Ainsi, s’il est vrai que le champ de l’interdiction est large puisque tous les lieux accessibles au public sont concernés (sauf les lieux de culte), la loi du 11 octobre 2010 n’affecte pas la liberté de porter dans l’espace public tout habit ou élément vestimentaire – ayant ou non une connotation religieuse – qui n’a pas pour effet de dissimuler le visage. La Cour est consciente du fait que la prohibition critiquée pèse pour l’essentiel sur les femmes musulmanes qui souhaitent porter le voile intégral. Elle attache néanmoins une grande importance à la circonstance que cette interdiction n’est pas explicitement fondée sur la connotation religieuse des habits visés mais sur le seul fait qu’ils dissimulent le visage. Cela distingue l’espèce de l’affaire Ahmet Arslan et autres précitée.
152. Quant au fait que l’interdiction est assortie de sanctions pénales, il accroît sans doute l’impact de celle-ci sur les intéressées. Il est en effet compréhensible qu’être poursuivies pour avoir dissimulé leur visage dans l’espace public représente un traumatisme pour les femmes qui ont fait le choix de porter le voile intégral pour des raisons tenant à leurs convictions. Il faut cependant prendre en compte la circonstance que les sanctions retenues par le législateur figurent parmi les plus légères qu’il pouvait envisager, puisqu’il s’agit de l’amende prévue pour les contraventions de la deuxième classe (soit actuellement 150 euros au maximum), avec la possibilité pour le juge de prononcer en même temps ou à la place l’obligation d’accomplir un stage de citoyenneté.
153. En outre, certes, comme le souligne la requérante, en interdisant à chacun de revêtir dans l’espace public une tenue destinée à dissimuler son visage, l’État défendeur restreint d’une certaine façon le champ du pluralisme, dans la mesure où l’interdiction fait obstacle à ce que certaines femmes expriment leur personnalité et leurs convictions en portant le voile intégral en public. Il indique cependant de son côté qu’il s’agit pour lui de répondre à une pratique qu’il juge incompatible, dans la société française, avec les modalités de la communication sociale et, plus largement, du « vivre ensemble ». Dans cette perspective, l’État défendeur entend protéger une modalité d’interaction entre les individus, essentielle à ses yeux pour l’expression non seulement du pluralisme, mais aussi de la tolérance et de l’esprit d’ouverture, sans lesquels il n’y a pas de société démocratique (voir le paragraphe 128 ci-dessus). Il apparaît ainsi que la question de l’acceptation ou non du port du voile intégral dans l’espace public constitue un choix de société.
154. Or dans un tel cas de figure, la Cour se doit de faire preuve de réserve dans l’exercice de son contrôle de conventionalité dès lors qu’il la conduit à évaluer un arbitrage effectué selon des modalités démocratiques au sein de la société en cause. Elle a du reste déjà rappelé que, lorsque des questions de politique générale sont en jeu, sur lesquelles de profondes divergences peuvent raisonnablement exister dans un État démocratique, il y a lieu d’accorder une importance particulière au rôle du décideur national (paragraphe 129 ci-dessus).
155. En d’autres termes, la France disposait en l’espèce d’une ample marge d’appréciation.
156. Il en va d’autant plus ainsi qu’il n’y a pas de communauté de vue entre les États membres du Conseil de l’Europe (voir, mutatis mutandis, X, Y et Z c. Royaume-Uni, 22 avril 1997, § 44, Recueil 1997‑II) sur la question du port du voile intégral dans l’espace public. La Cour observe en effet que, contrairement à ce que soutient l’un des intervenants (paragraphe 105 ci‑dessus), il n’y a pas de consensus européen contre l’interdiction. Certes, d’un point de vue strictement normatif, la France est dans une situation très minoritaire en Europe : excepté la Belgique, aucun autre État membre du Conseil de l’Europe n’a à ce jour opté pour une telle mesure. Il faut toutefois observer que la question du port du voile intégral dans l’espace public est ou a été en débat dans plusieurs pays européens. Dans certains, il a été décidé de ne pas opter pour une interdiction générale. Dans d’autres, une telle interdiction demeure envisagée (paragraphe 40 ci-dessus). À cela il faut ajouter que, vraisemblablement, la question du port du voile intégral dans l’espace public ne se pose tout simplement pas dans un certain nombre d’États membres, où cette pratique n’a pas cours. Il apparaît ainsi qu’il n’y a en Europe aucun consensus en la matière, que ce soit pour ou contre une interdiction générale du port du voile intégral dans l’espace public.
157. En conséquence, notamment au regard de l’ampleur de la marge d’appréciation dont disposait l’État défendeur en l’espèce, la Cour conclut que l’interdiction que pose la loi du 11 octobre 2010 peut passer pour proportionnée au but poursuivi, à savoir la préservation des conditions du « vivre ensemble » en tant qu’élément de la « protection des droits et libertés d’autrui ».
158. La restriction litigieuse peut donc passer pour « nécessaire », « dans une société démocratique ». Cette conclusion vaut au regard de l’article 8 de la Convention comme de l’article 9.
159. Partant, il n’y a eu violation ni de l’article 8 ni de l’article 9 de la Convention.
b) Sur la violation alléguée de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 8 ou l’article 9 de la Convention
160. La Cour note que la requérante dénonce une discrimination indirecte. Elle indique à cet égard qu’en tant que femme musulmane souhaitant porter le voile intégral dans l’espace public pour des motifs religieux, elle appartient à une catégorie de personnes tout particulièrement exposées à l’interdiction dont il s’agit et aux sanctions dont elle est assortie.
161. La Cour rappelle qu’une politique ou une mesure générale qui ont des effets préjudiciables disproportionnés sur un groupe de personnes peuvent être considérées comme discriminatoires même si elles ne visent pas spécifiquement ce groupe et s’il n’y a pas d’intention discriminatoire (voir notamment D.H. et autres c. République tchèque [GC], no 57325/00, §§ 175 et 184-185, CEDH 2007-IV). Il n’en va toutefois ainsi que si cette politique ou cette mesure manquent de justification « objective et raisonnable », c’est-à-dire si elles ne poursuivent pas un « but légitime » ou s’il n’existe pas de « rapport raisonnable de proportionnalité » entre les moyens employés et le but visé (même arrêt, § 196). Or en l’espèce, s’il peut être considéré que l’interdiction que pose la loi du 11 octobre 2010 a des effets négatifs spécifiques sur la situation des femmes musulmanes qui, pour des motifs religieux, souhaitent porter le voile intégral dans l’espace public, cette mesure a une justification objective et raisonnable pour les raisons indiquées précédemment (paragraphes 144-159 ci-dessus).
162. Partant, il n’y a pas eu violation de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 8 ou l’article 9 de la Convention.
c) Sur la violation alléguée de l’article 10 de la Convention, pris isolément et combiné avec l’article 14 de la Convention
163. La Cour estime qu’aucune question distincte de celles qu’elle a examinées sur le terrain des articles 8 et 9 de la Convention, pris isolément et combiné avec l’article 14 de la Convention, ne se pose sous l’angle de l’article 10 de la Convention, pris isolément et combiné avec l’article 14 de la Convention.
PAR CES MOTIFS, LA COUR,
1. Rejette, à l’unanimité, les exceptions préliminaires du Gouvernement ;
2. Déclare, à l’unanimité, la requête recevable quant aux griefs tirés des articles 8, 9 et 10 de la Convention, pris isolément et combinés avec l’article 14 de la Convention, et irrecevable pour le surplus ;
3. Dit, par quinze voix contre deux, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 8 de la Convention ;
4. Dit, par quinze voix contre deux, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 9 de la Convention ;
5. Dit, à l’unanimité, qu’il n’y a pas eu violation de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 8 ou avec l’article 9 de la Convention ;
6. Dit, à l’unanimité, qu’aucune question distincte ne se pose sur le terrain de l’article 10 de la Convention, pris isolément ou combiné avec l’article 14 de la Convention.
Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des droits de l’homme, à Strasbourg, le 1er juillet 2014.
Erik Fribergh Dean Spielmann
Greffier Président
Au présent arrêt se trouve joint, conformément aux articles 45 § 2 de la Convention et 74 § 2 du règlement, l’exposé de l’opinion en partie dissidente commune aux juges Nußberger et Jäderblom.
D.S.
E.F.
OPINION EN PARTIE DISSIDENTE COMMUNE
AUX JUGES NUSSBERGER ET JÄDERBLOM
(Traduction)
A. Sacrifice des droits individuels à des principes abstraits
1. Nous reconnaissons que, même si aucune violation n’est constatée dans l’arrêt, une approche équilibrée y est développée, de nombreux arguments importants des opposants à l’interdiction de dissimuler son visage dans l’espace public y sont soigneusement pesés et les problèmes liés à cette interdiction y font l’objet d’une évaluation.
2. Nous ne pouvons néanmoins souscrire à l’avis de la majorité car, pour nous, des droits individuels concrets garantis par la Convention sont ici sacrifiés à des principes abstraits. Nous doutons que l’interdiction totale du voile intégral dans l’espace public poursuive un but légitime (B). Quoi qu’il en soit, une interdiction aussi générale, qui touche au droit de toute personne à sa propre identité culturelle et religieuse, n’est à notre sens pas nécessaire dans une société démocratique (C). Partant, nous concluons à la violation des articles 8 et 9 de la Convention (D).
B. Absence de but légitime au regard de la Convention
3. La majorité soutient à bon droit que ni le respect de l’égalité entre les hommes et les femmes ni le respect de la dignité des personnes ne peut légitimement motiver une interdiction du port du voile intégral dans l’espace public (paragraphes 118, 119 et 120 de l’arrêt). Il est également juste de partir du principe que la nécessité d’identifier les individus afin de prévenir les atteintes à la sécurité des personnes et des biens et de lutter contre la fraude identitaire est un but légitime protégé par la Convention (paragraphe 115 de l’arrêt), mais qui ne peut passer pour proportionné que dans un contexte révélant une menace générale contre la sécurité publique (paragraphe 139 de l’arrêt).
4. Cela dit, la majorité voit un but légitime dans la préservation du « vivre ensemble », c’est-à-dire du « respect des exigences minimales de la vie en société », qui selon elle doit être compris comme un élément de la « protection des droits et libertés d’autrui » au sens des articles 8 § 2 et 9 § 2 de la Convention (paragraphes 140-142 de l’arrêt). Nous avons de fortes réserves par rapport à cette approche.
5. La jurisprudence de la Cour ne définit pas clairement ce que pourraient recouvrir les « droits et libertés d’autrui » au-delà de la portée des droits protégés par la Convention. Il n’y a pas de correspondance directe entre le concept très général du « vivre ensemble » et les droits ou libertés garantis par la Convention. Même si l’on peut raisonnablement considérer que cette notion touche à plusieurs droits, tels que le droit au respect de la vie privée (article 8) et le droit de ne pas subir de discrimination (article 14), elle n’en apparaît pas moins factice et vague.
6. Il est essentiel de comprendre ce qui est au cœur de la volonté de protéger les individus contre les rencontres avec d’autres personnes adeptes du voile intégral. La majorité évoque des « pratiques ou des attitudes mettant fondamentalement en cause la possibilité de relations interpersonnelles ouvertes » (paragraphe 122 de l’arrêt). Le gouvernement néerlandais, pour justifier un projet de loi à l’étude devant son Parlement national, souligne un risque d’atteinte non seulement à « l’interaction sociale », mais également à un « sentiment de sécurité » subjectif (paragraphe 50 de l’arrêt). Il nous semble cependant que ces craintes et ce malaise sont causés non pas tant par le voile lui-même qui – contrairement peut-être à certains autres codes vestimentaires – ne saurait être perçu comme agressif en soi, mais par la philosophie qu’il est censé véhiculer. Ainsi, les motifs mis en avant de manière récurrente pour justifier le rejet du voile intégral sont fondés sur les interprétations de sa signification symbolique. Le premier rapport d’une commission parlementaire française « sur la pratique du port du voile intégral sur le territoire national » voit dans le voile « la manifestation d’une oppression » (paragraphe 17 de l’arrêt). L’exposé des motifs du projet de loi évoque sa « violence symbolique et déshumanisante » (paragraphe 25 de l’arrêt). Le voile intégral impliquerait également que les personnes qui le portent sont « enfermé[es] en [elles]-même, coupé[es] des autres tout en vivant au milieu d’eux ». Les femmes ainsi vêtues seraient considérées comme « effacées » de l’espace public (paragraphe 82 de l’arrêt).
7. Toutes ces interprétations sont mises en cause par la requérante, qui allègue porter le voile intégral uniquement en fonction de son humeur spirituelle (paragraphe 12 de l’arrêt) et ne le considère pas comme un obstacle insurmontable à la communication et à l’intégration. Mais à supposer même que ces interprétations du voile intégral soient justes, il convient de souligner qu’il n’existe aucun droit à ne pas être choqué ou agressé par différents modèles d’identité culturelle ou religieuse, même par ceux qui sont aux antipodes du style de vie traditionnel français ou européen. Dans le contexte d’atteintes à la liberté d’expression, la Cour a souligné à maintes reprises que la Convention protège non seulement les opinions « accueillies avec faveur ou considérées comme inoffensives ou indifférentes, mais aussi (...) celles qui heurtent, choquent ou inquiètent », soulignant qu’« ainsi le veulent le pluralisme, la tolérance et l’esprit d’ouverture sans lesquels il n’est pas de « société démocratique » » (voir, parmi d’autres, Mouvement raëlien suisse c. Suisse [GC], no 16354/06, § 48, CEDH 2012) ; et Stoll c. Suisse [GC], no 69698/01, § 101, CEDH 2007‑V). Cela vaut aussi pour les codes vestimentaires témoignant d’opinions radicales.
8. En outre, on peut difficilement prétendre que tout individu ait un droit d’entrer en contact avec d’autres personnes dans l’espace public contre la volonté de celles-ci. Sinon, pareil droit devrait avoir une obligation pour corollaire, ce qui serait incompatible avec l’esprit de la Convention. Si la communication est essentielle pour la vie en société, le droit au respect de la vie privée comprend également le droit de ne pas communiquer et de ne pas entrer en contact avec autrui dans l’espace public – en somme, le droit d’être un « outsider ».
9. Il est vrai que le « vivre ensemble » requiert la possibilité d’échanges interpersonnels. Il est également vrai que le visage joue un rôle important dans les interactions humaines. Mais cette idée ne peut pas être détournée pour justifier la conclusion selon laquelle aucune interaction humaine n’est possible si le visage est intégralement dissimulé. Nous en voulons pour preuves des exemples parfaitement admis dans la culture européenne, tels que le port de casques intégraux pour la pratique du ski et de la moto, ou le port de costumes pendant le carnaval. Nul ne prétendrait qu’en pareilles situations (qui font partie des exceptions prévues par le droit français) les exigences minimales de la vie en société ne soient pas respectées. Les personnes socialisent sans forcément se regarder dans les yeux.
10. Nous ne pouvons conclure que la majorité ait démontré quels sont concrètement les droits d’autrui au sens des articles 8 § 2 et 9 § 2 de la Convention qui pourraient être déduits du principe abstrait du « vivre ensemble » ou des « exigences minimales de la vie en société ».
11. Pour autant que ces idées puissent être comprises comme faisant partie de « l’ordre public », nous estimons, à l’instar de la majorité, qu’il ne convient pas de focaliser sur ce but (paragraphe 117 de l’arrêt) étant donné que la « protection de l’ordre public » peut justifier les restrictions aux droits garantis par l’article 9 mais pas celles qui sont apportées aux droits protégés par l’article 8, alors même qu’indubitablement la mesure d’interdiction litigieuse porte aussi atteinte à cette dernière disposition.
12. Dès lors, il est douteux que les dispositions du droit français interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public poursuivent un quelconque but légitime au regard des articles 8 § 2 ou 9 § 2 de la Convention.
C. Proportionnalité de l’interdiction intégrale du voile intégral
1. Différentes approches du pluralisme, de la tolérance et de l’esprit d’ouverture
13. S’il est déjà malaisé de déterminer quels sont les droits protégés par la mesure restrictive en question, il est encore plus difficile de soutenir que les droits protégés prévalent sur les droits violés. Tel est d’autant plus le cas que le Gouvernement n’a donné ni exemple ni explication quant à savoir pourquoi l’effet sur autrui de cette tenue particulière différerait de celui d’autres pratiques admises impliquant la dissimulation du visage, tels que l’adoption de coiffures outrancières ou le port de lunettes de soleil ou de chapeaux. Dans le processus législatif, les partisans d’une interdiction totale du voile intégral ont essentiellement fait valoir « les valeurs de la République exprimées par la devise « liberté, égalité, fraternité » » (paragraphe 17 de l’arrêt). La Cour se réfère au « pluralisme », à la « tolérance » et à « l’esprit d’ouverture » comme étant les piliers d’une société démocratique (paragraphe 128 de l’arrêt) et dit en substance qu’il est acceptable de faire prévaloir ces valeurs sur le style de vie et le code vestimentaire d’inspiration religieuse d’une petite minorité dès lors qu’il s’agit d’un choix de société (paragraphe 153 de l’arrêt).
14. Toutefois, l’ensemble de ces valeurs peuvent tout aussi bien être interprétées comme justifiant une interdiction totale du port du voile intégral que comme appelant, au contraire, l’acceptation de ce code vestimentaire religieux et l’adoption d’une approche intégrationniste. À notre avis, c’est à juste titre que la requérante soutient que le législateur français restreint le champ du pluralisme, dans la mesure où l’interdiction empêche certaines femmes d’exprimer leur personnalité et leurs convictions en portant le voile intégral en public (paragraphe 153 de l’arrêt). Partant, cette interdiction totale pourrait être interprétée comme le signe d’un pluralisme sélectif et d’une tolérance limitée. Dans sa jurisprudence, la Cour a clairement évoqué le devoir de l’État de promouvoir une tolérance mutuelle entre des groupes opposés, et a déclaré que « [l]e rôle des autorités (...) ne consiste pas à éliminer la cause des tensions en supprimant le pluralisme mais à veiller à ce que les groupes concurrents se tolèrent les uns les autres » (Serif c. Grèce, no 38178/97, § 53, CEDH 1999‑IX, cité par la majorité au paragraphe 127 de l’arrêt). En interdisant le voile intégral, le législateur français a fait exactement l’inverse : loin d’essayer de garantir la tolérance entre la très grande majorité et une petite minorité, il a interdit ce qui est vu comme un facteur de tensions.
2. Ingérence disproportionnée
15. Même si nous admettions que les droits de la requérante au regard des articles 8 et 9 de la Convention puissent être mis en balance avec des principes abstraits, que ce soit la tolérance, le pluralisme ou l’esprit d’ouverture, ou bien l’idée du « vivre ensemble » et les « exigences minimales de la vie en société », nous ne pouvons souscrire à l’avis de la majorité selon lequel l’interdiction était proportionnée au but poursuivi.
a) Marge d’appréciation
16. Comme la majorité, nous estimons que lorsque sont en jeu des questions de politique générale sur lesquelles de profondes divergences peuvent raisonnablement exister dans un État démocratique, il y a lieu d’accorder une importance particulière au rôle du décideur national (paragraphe 154 de l’arrêt). Cependant, nous ne pouvons conclure que, dans cette situation particulière, l’État défendeur disposait d’une ample marge d’appréciation (paragraphe 155 de l’arrêt).
17. Premièrement, l’interdiction vise un code vestimentaire étroitement lié à une foi religieuse, à une culture et à des convictions personnelles et donc sans aucun doute à un droit de la personnalité.
18. Deuxièmement, il n’est pas convaincant de faire un parallèle entre la présente espèce et des affaires concernant la relation entre l’État et les religions (paragraphe 129 de l’arrêt). Ainsi qu’il ressort du processus législatif, la loi a été délibérément libellée de manière large ; elle vise de manière générale toute « tenue destinée à dissimuler son visage » et va donc bien au-delà du contexte religieux (voir l’étude du Conseil d’État « relative aux possibilités juridiques d’interdiction du port du voile intégral », paragraphes 20 et suiv. de l’arrêt, et son influence sur le projet de loi soumis au Parlement). Contrairement à l’affaire Leyla Şahin c. Turquie ([GC], no 44774/98, § 109, CEDH 2005‑XI), qui concernait une réglementation sur le port de symboles religieux dans des établissements d’enseignement, la loi française n’a en elle-même aucune connotation religieuse expresse.
19. Troisièmement, il est difficile de comprendre pourquoi la majorité n’est pas disposée à admettre l’existence d’un consensus européen sur la question de l’interdiction du voile intégral (paragraphe 156 de l’arrêt). Dans la jurisprudence de la Cour, trois éléments sont pris en compte pour déterminer l’existence d’un consensus européen : le droit international des traités, le droit comparé et les textes internationaux non contraignants (Marckx c. Belgique, 13 juin 1979, § 41, série A no 31). Le fait que 45 États membres sur 47 – donc une écrasante majorité – n’aient pas estimé nécessaire de légiférer dans ce domaine est un indicateur très fort de l’existence d’un consensus européen (Bayatyan c. Arménie [GC], no 23459/03, §§ 103, 108, CEDH 2011 ; A, B et C c. Irlande [GC], no 25579/05, § 235, CEDH 2010). Même s’il peut y avoir des débats sur la nécessité d’une réforme dans certains des États membres, alors que dans d’autres la pratique du port du voile intégral est inexistante, le statu quo sur ce sujet est manifeste. De plus, ainsi que le démontre amplement l’arrêt, les organismes européens et universels œuvrant dans le domaine des droits de l’homme (paragraphes 35 et suiv.) ainsi que les organisations non-gouvernementales (paragraphes 89 et suiv.) sont fortement opposés à toute forme d’interdiction totale du voile intégral. Cette approche trouve appui dans d’autres traités internationaux en matière de droits de l’homme, notamment le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes. De plus, bien que le Comité des droits de l’homme ne se soit pas prononcé sur une interdiction générale du port du voile intégral dans l’espace public, il a conclu, par exemple, que le renvoi de l’université d’une étudiante portant le hijab était contraire à l’article 18 § 2 du Pacte (paragraphe 39 de l’arrêt). Le Comité a estimé que les règles vestimentaires imposées aux femmes peuvent emporter violation de plusieurs droits (paragraphe 38 de l’arrêt).
20. Les arguments tirés du droit comparé et du droit international militent contre l’acceptation d’une ample marge d’appréciation et pour un contrôle étroit de la Cour en la matière. S’il est parfaitement légitime de prendre en compte la situation particulière en France, et notamment la forte tradition unificatrice des « valeurs de la Révolution française » ainsi que le très large consensus politique ayant présidé à l’adoption de la loi, il n’en demeure pas moins que la Cour a pour tâche de protéger les petites minorités contre toute ingérence disproportionnée.
b) Conséquences pour les femmes concernées
21. De nombreux éléments ont été fournis pour illustrer le dilemme des femmes qui, à l’instar de la requérante, souhaitent porter le voile intégral conformément à leur foi religieuse, à leur culture et à leurs convictions personnelles. Soit les intéressées sont fidèles à leurs traditions et restent à la maison, soit elles rompent avec ces traditions et sortent sans porter leur tenue habituelle, faute de quoi elles risquent une sanction pénale (voir la Résolution de l’Assemblée parlementaire, paragraphe 35 de l’arrêt, le point de vue du Commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe, paragraphe 37 de l’arrêt, et l’arrêt de la Cour constitutionnelle espagnole, paragraphe 47 de l’arrêt). À notre avis, on ne peut attendre de cette mesure d’interdiction qu’elle ait l’effet souhaité de libérer des femmes prétendument opprimées : au contraire, elle les exclura encore plus de la société et elle aggravera leur situation.
22. En ce qui concerne l’affirmation de la majorité selon laquelle les sanctions éventuelles sont légères (paragraphe 152 de l’arrêt), nous estimons que lorsque le port du voile intégral est une pratique récurrente l’effet multiple de peines successives doit être pris en compte.
23. En outre, comme le relève la majorité, seul un petit nombre de femmes sont aujourd’hui concernées par l’interdiction. Cela signifie que ce n’est qu’en de rares occasions que Monsieur ou Madame Tout-le-Monde pourrait rencontrer une femme portant le voile intégral et donc subir une éventuelle atteinte à ses possibilités d’interagir avec cette femme.
c) Mesures moins restrictives
24. Par ailleurs, le Gouvernement n’a pas expliqué pourquoi il aurait été impossible d’appliquer des mesures moins restrictives que la pénalisation de la dissimulation du visage dans l’ensemble de l’espace public. Aucun détail n’a été donné sur le point de savoir si et dans quelle mesure des efforts ont été consentis pour faire obstacle à ce phénomène relativement récent du port du voile intégral à travers, par exemple, des actions de sensibilisation et d’éducation. Il ressort du processus législatif que des mesures beaucoup moins intrusives ont été examinées. Le rapport « sur la pratique du port du voile intégral sur le territoire national » proposait un programme en quatre points, avec des mesures visant à libérer les femmes de l’emprise du voile intégral, sans que l’interdiction totale du voile ou des sanctions pénales n’y soient recommandées (paragraphe 17 de l’arrêt). La commission nationale consultative des droits de l’homme a également préconisé des mesures « douces » et a appelé à un renforcement des cours d’éducation civique à tous les niveaux, visant les hommes et les femmes (paragraphe 19 de l’arrêt).
D. Conclusion
25. Eu égard au raisonnement ci-dessus, nous estimons que la pénalisation du port du voile intégral constitue une mesure disproportionnée au but de protection de l’idée du « vivre ensemble », un but qui, du reste, s’insère difficilement dans la liste restrictive des motifs énumérés dans la Convention pouvant justifier une ingérence dans les droits de l’homme fondamentaux.
26. Dès lors, nous concluons à la violation des articles 8 et 9 de la Convention.
No comments:
Post a Comment