José Antonio Alonso and Pavel Vidal on "La Reforma Económica en Cuba: Atrapada en el Medio" (Working Paper Foro Europa-Cuba; November 2019)

I am delighted to announce the publication of a quite interesting working paper authored by José Antonio Alonso (Universidad Complutense de Madrid) and Pavel Vidal (Pontifica Universidad Javeriana de Calí)--La Reforma económica en Cuba; atrapado en el medio [Cuban Economic Reform: Trapped in the Middle] Foro Europa-Cuba (Jean Monnet Network) Working Paper Vol. 01 (Nov. 2019).

Alonso and Vidal take on an analysis of the pathways to reform of the Cuban economic model.  They conclude that the pathways of Cuban economic reform remains a severely challenged precisely because it is trapped within oscillations between Cuba's Fidelista past and its Raulist present. In their own words (with my crude translation):

El presente trabajo pretende ofrecer algunas interpretaciones y evidencias que ayuden a res- paldar los argumentos ofrecidos en esta introducción. Es claro que Cuba ha pasado de una larga primera etapa en la que se entendían las reformas como un mal necesario, pero reversible (entre 1990 y 2008), a otra en la que las reformas se conciben como deseables, aunque se carece de una concepción integral del proceso y de una secuencia de cambio suficientemente dinámica. El miedo a los costes que las reformas comportan (en muy diversos ámbitos, también en el político) ha hecho que la definición de un marco integral de reformas y del escenario al que conduce a la economía cubana se posponga una y otra vez. Es importante que se cierre también esta etapa y la reforma se contemple con la ambición propia de un programa de acción simultáneo e integral. Las reformas en unos ámbitos requieren de acciones en otros si se quieren que rindan frutos. Aunque se reco- nozca el valor de la prudencia, el carácter fragmentario de las acciones tiene sus costes. A base de secuenciar y parcializar en exceso las medidas adoptadas se ha conducido a la economía cubana a una situación indeseable, en donde ni rige la lógica del pasado, ni se ha permitido que prospere una nueva lógica económica. Diríamos que Cuba, desde hace ya años, aparece en tierra de nadie, atrapada en el medio de un proceso de cambio (stuck in the middle), quizá la peor de las opciones.

[This paper intends to offer some interpretations and evidence that help support the arguments offered in this introduction. It is clear that Cuba has passed beyond a long first stage in which reforms were understood as a necessary, but reversible evil (between 1990 and 2008), to another in which reforms are conceived as desirable, although it lacks an integral conception of the process and a sequence of change that is sufficiently dynamic. The fear of the costs that the reforms entail (in many different fields, also in the political one) has led to the postponement, again and again, of a definition of an integral framework of reforms and of the stages through which the Cuban economy must be led. It is important that this stage is also closed and that the project of reform be approached with the ambition appropriate for a program of simultaneous and integral action. Reforms in some areas require actions in others if they are to pay off. Although the value of prudence is recognized, the fragmentary nature of action has its costs. Based on the sequencing and partialization of the measures adopted, the Cuban economy has been led to an undesirable situation, where neither the logic of the past nor the new economic logic has been allowed to prosper. We would say that Cuba, for years, appears to be caught in no man's land, caught in the middle of a process of change (stuck in the middle), perhaps the worst of the options.

Alonso and Vidal fill in an important gap in the literature about the trajectories of Cuban economic reform.  Their analysis of fracture and its conseqeunces over the course of over a decade of serious reform efforts is enlightening.

Al fragmentar y parcializar las reformas, se impide que las adoptadas desplieguen todo su potencial, por carecer del efecto complementario que hubiese provenido de otras reformas no ejecutadas. Como consecuencia, no se logra que la economía se sume a un proceso continuado de crecimiento, lo que obliga al Estado a adoptar medidas paliativas, que acentúan la tendencia hacia los desequilibrios macroeconómicos. A su vez, la corrección de esos desequilibrios obliga a adoptar políticas de tono recesivo, que hacen más difíciles las reformas. Salir de este círculo vicioso comporta adoptar una política ambiciosa e integral de reformas, que defina con precisión un calendario y un escenario de llegada.” [By fragmenting and partializing the reforms, those adopted are prevented from realizing their full potential, because they lack the complementary effect that would have come from other reforms not implemented. As a consequence, the economy cannot enjoy a continuous process of growth, which then forces the State to adopt palliative measures, which then accentuates the tendency towards macroeconomic imbalances. In turn, the correction of these imbalances forces the adoption of recessive policies, which make reforms more difficult. Exiting this vicious circle means adopting an ambitious and comprehensive policy of reforms, which precisely defines a timetable and stages for its achievement.”]

But that is the problem, of course.  Economic reform in Cuba is impossible without confronting the problem of the conceptualization of the political economic model. They provide the concrete manifestation of the conundrum that is the product of the fundamental battle within the Cuban Communist Party respecting the political-economic model and its animating theory that has confronted the Cuban political model since Raul Castro started his reforms with the Lineamientos project, a subject about which I have written before (see here, here, and here). The economic vicious circle, so well examined by Alonso and Vidal precisely mirror the political vicious circle from out of which Cuba's Caribbean Marxism has yet to find an exit.

The Working Paper makes for rich reading. The Introduction to the Working Paper (Spanish (Castellano) only) follows.  The paper may be accessed here (pdf). 

 

LA REFORMA ECONÓMICA EN CUBA: ATRAPADA EN EL MEDIO

José Antonio Alonso, Universidad Complutense de Madrid 

Pavel Vidal, Pontificia Universidad Javeriana de Cali

1.- ATRAPADA EN EL MEDIO

A lo largo de la última década, la economía cubana ha puesto en marcha una secuencia de refor- mas de diverso calado y ha afrontado también, de forma recurrente, terapias estabilizadoras de di- versa entidad y alcance. Aunque muchas de ellas fueron respuestas obligadas a situaciones críticas motivadas por los desajustes macroeconómicos en los que se había incurrido, otras pretendieron relanzar la economía cubana, para que se situase en una senda de crecimiento sostenido de cara al futuro. Ambos objetivos, el logro de la estabilización y la promoción del crecimiento, inspiraron buena parte de los esfuerzos reformadores de las autoridades, en un marco institucional y político notablemente inercial y reticente al cambio. Los logros de este proceso, sin embargo, son, por el momento, notablemente precarios.

En materia de reformas, se ha avanzado en la consolidación de un sector privado (los cuentapro- pistas y microempresas) enormemente dinámico y creativo, si bien limitado al ámbito de algunos servicios menores y con una normativa notablemente restrictiva; se ha intentado flexibilizar las he- rramientas de la planificación central y perfeccionar la gestión macroeconómica; se ha rediseñado el sistema financiero y el papel del Banco Central en un contexto institucional singular; y, en fin, se ha eliminado una importante traba para el acceso del país a la financiación internacional, a través de la negociación inteligente de su deuda externa en el Club de París. La agricultura y la inversión extranjera directa también han sido priorizados con algunos cambios en las normativas y en el mar- co de incentivos. Son todos logros (parciales) que no cabe desconocer. No obstante, pese a esos logros, lo cierto es que la economía no ha logrado lanzar un proceso de transformación productiva sostenible, ni mantener un ritmo de crecimiento que quepa considerar aceptable.

Exponente de todo ello es la persistencia de problemas largamente diagnosticados de la econo- mía cubana. Entre ellos, uno de los más relevantes es la descapitalización de la economía. A media- dos de esta década el nivel de capital físico medido en dólares era un 37% menor que en 1989 (Vidal, 2017), lo que es acorde con unas tasas de ahorro e inversión notablemente bajas (de entre el 10 y 15% del PIB), que imposibilitan reponer la depreciación física y tecnológica de la infraestructura y las maquinarias y alcanzar un ritmo adecuado de progreso. Esas bajas tasas responden a las limitadas expectativas de rentabilidad asociadas a un marco normativo que es para los inversores (nacionales y extranjeros) restrictivo y poco seguro. Cierto es que las reformas lograron darle algún impulso a la productividad pero quedando todavía en niveles distantes de economías de igual tamaño en la región, lo que sugiere que los cambios, si bien positivos, han sido claramente insuficientes.1 De forma adicional, la economía cubana se enfrenta a la incapacidad de diversificar su oferta exporta- dora, seriamente dañada en alguno de sus componentes por el deterioro de la competitividad o por cambios geopolíticos del entorno. Estos factores, junto a las recargadas sanciones estadounidenses desde la administración Trump han llevado a un estancamiento de las exportaciones cubanas en los últimos cinco años2.

En la base del insatisfactorio funcionamiento de la economía está la distorsionadora persistencia de la dualidad monetaria, que da lugar a la creación de múltiples mercados seccionados, lastra las posibilidades de competitividad de las producciones domésticas y genera una diversión de capa- cidades hacia actividades de baja productividad. Pero no es este el único ámbito que requiere una reforma urgente: en ese capítulo se encuentra el mercado laboral, facilitando la contratación de trabajadores a empresarios nacionales e internacionales, una mejor regulación de la inversión ex- tranjera, para dar autonomía y seguridad al inversor, o la creación de mercados mayoristas para el abastecimiento de las empresas, entre otros muchos.

Finalmente, a estos problemas de largo recorrido se suman otros más recientes, pero que tam- bién afectan a la sostenibilidad de la senda de crecimiento. Entre ellos está el crecimiento de la des- igualdad, una tendencia que se ve con preocupación por cuanto mella uno de los signos distintivos del régimen cubano. No obstante, esa tendencia no debiera constituir un impedimento de aquellas reformas que se consideren necesarias, sino, en todo caso, el motivo de políticas complementarias que propicien una compensación a los perdedores y preserven la cohesión social. De igual forma es preocupante el creciente grado de envejecimiento de la población, que se conforma como una tendencia consolidada, que está teniendo efectos muy diversos (no solo económicos) sobre la con- figuración del ahorro, la rigidez del gasto público o el bajo dinamismo de la economía cubana. La menor acumulación de fuerza de trabajo explica un 25% del menor crecimiento cubano en compa- ración con economías de similar tamaño en la región (Vidal, 2017).

Si el balance de las reformas propicia un juicio crítico, igualmente ambiguos son los logros en ma- teria de estabilización. En el primer término de la presidencia de Raúl Castro (2008-2013) se logró superar el episodio de crisis financiera, la inflación se mantuvo bajo control y se realizó un seguimiento estricto de las cuentas públicas tratando de aplacar las tendencias a acentuar el déficit del Estado. Sin embargo, en el segundo período de esa misma presidencia (2013-2018) se hizo evidente la alta vulne- rabilidad a los shocks externos, en un contexto, además, en que el entorno internacional se ha vuelto mucho más adverso. La caída del precio internacional de las materias primas y la crisis venezolana han mantenido bajo tensión las cuentas externas cubanas en el último lustro; factores a los que se añaden más recientemente los impactos de las sanciones estadounidenses sobre el turismo y sobre el riesgo financiero del mercado cubano. Más allá de estos hechos, la propia configuración de la economía hace que los desequilibrios se acentúen en cuanto los ritmos de crecimiento se atenúan, debido al papel central que el Estado tiene en la regulación del ciclo económico, en el manejo del endeudamiento y en el sostenimiento de las rentas familiares. Como consecuencia, las tendencias al rebrote de los desequi- librios son recurrentes y las formas de afrontarlos se han tornado crecientemente costosas por su tono recesivo, al hacer recaer sobre la capacidad importadora una parte importante del ajuste.

De hecho, la evidencia de este último período sugiere que, por la estrategia adoptada, existe una contradicción subyacente entre los dos propósitos que inspiran la acción del gobierno: la reestructura- ción y crecimiento de la economía, por una parte, y la estabilización macroeconómica, por la otra. Por su gradualidad y carácter parcial, las reformas son incapaces de desatar el proceso de cambio produc- tivo y dinamismo económico que se pretende. Ello obliga al Estado -en un contexto internacional ad- verso- a mantener una política paliativa que pretende preservar las rentas y contener los precios (par- ticularmente el tipo de cambio), en un contexto de notable rigidez en los recursos presupuestarios, lo que termina por acentuar los desequilibrios macroeconómicos. A su vez, corregir estos desequilibrios obliga a una contención del gasto público y a una restricción de la capacidad importadora, lo que ter- mina por anular las limitadas posibilidades de sostener un ritmo de crecimiento económico continuado.

La contradicción señalada está presente, con sus especificidades, en todas las operaciones de ajuste estructural, cualquiera que sea el país de que se trate. En todas ellas, la estabilización -contención del gasto y control de los precios- impone una restricción a las posibilidades de crecimiento, pero se espera que ese efecto sea temporal, limitado al corto plazo; y se confía, a cambio, en que las reformas económicas -si están bien orientadas- sienten las bases para un crecimiento más sano y dinámico de la economía que termine por imponer su impacto en el mediano plazo. Lo peculiar del caso cubano es que las reformas no tienen ese efecto dinámico (o ese efecto es muy menor), debido fundamentalmente a su carácter parcial y fragmentario, a que carecen de un sentido integral. Como consecuencia, el efecto potencial de algunas de ellas se diluye, al carecer de las reformas complementarias que serían requeridas para que aquellas pudieran desplegar su potencial.

La lógica en la que se incurre es, entonces, la propia de un círculo vicioso en el que aparece atra- pada la economía cubana. Por una parte, los recurrentes desajustes obligan a medidas estabilizado- ras que inevitablemente dañan las posibilidades de reforma y crecimiento económico; a su vez, esas reformas, por su parcialidad, son incapaces de desatar el impulso dinámico esperado, obligando a una acción pública paliativa, que es fuente de nuevos desequilibrios.

Superar esos problemas requiere sacar a la economía cubana del círculo vicioso en el que ha es- tado encerrada en los últimos años. Una primera condición para ello es diseñar y poner en marcha un programa integral de reformas, donde se contemplen las externalidades que existen entre las medidas que se deben adoptar y se dote al proceso de una ambición y coherencia de la que hasta ahora carece. La gradualidad en la reforma puede ser útil cuando se dispone de márgenes tempo- rales y la meta a la que se quiere acceder es clara y compartida: en esos casos, la capitalización de los logros parciales puede ayudar a dar respaldo a las reformas, orillando a los sectores reticentes, al tiempo que la dosificación de los cambios puede facilitar que los agentes se vayan acomodando progresivamente a la nueva estructura normativa y de incentivos que está por venir. Ninguno de estos requisitos se produce en el caso cubano: el margen temporal para la reforma parece crecien- temente estrecho, los logros parciales han sido muy menores y con limitado efecto sobre las condi- ciones de vida de la población y no existe una clara idea de hacia dónde se quiere dirigir el proceso, lo que dificulta que los agentes vayan anticipando los cambios.

Ciertamente se logró alguna claridad en el contenido y orientación del proceso de reformas en el año 2011 con la publicación de los Lineamientos de la Política Económica y Social a partir de la celebración del VI Congreso del Partido Comunista de Cuba. Pero luego se hizo evidente que no había una secuencia organizada e integral para alcanzar los objetivos planteados, que se abusaba de experimentos que después no se generalizaban y de modificaciones superficiales que no pro- movían los cambios requeridos para reducir el monopolio estatal en la mayoría de los mercados. Otras reformas importantes, como la unificación monetaria y cambiaria, nunca se pusieron en marcha, y el avance del sector no estatal perdió ritmo al enfrentarse a un entorno normativo poco propicio. El VII Congreso del Partido Comunista en 2016 y los nuevos documentos que intentan explicar los contenidos y metas de las reformas tampoco clarifican la secuencia de cambios y el destino final de las reformas, más allá de formulaciones genéricas.

En la segunda mitad de la década y como parte de la transición hacia la presidencia de Miguel Diaz-Canel, las reformas estructurales cada vez son más escasas, a pesar de que la economía se mantiene al borde de la recesión, sin poder cumplir con todos sus compromisos financieros internacionales y con repetidos episodios de desabastecimiento de alimentos, combustibles y medicinas. De hecho, es difícil encontrar ejemplos suficientes para afirmar hoy en día que la eco- nomía cubana todavía se encuentra inmersa en una reforma estructural.3

Proseguir atrapada en el círculo vicioso descrito, reiterando mediocres resultados y crisis recu- rrentes, a la espera de una quimérica acción inversora desde el exterior o de la identificación de un socio estratégico benevolente, no parece que sea una solución para la economía cubana. La alterna- tiva más razonable es poner en marcha un proceso ambicioso e integral de reformas concentradas en el tiempo, que permitan poner a la economía en una nueva lógica de funcionamiento. Esto im- plica asumir importantes cambios institucionales y regulatorios que afectan a ámbitos claves, como son los referidos al régimen cambiario, los mercados de factores (capital y trabajo) y los sistemas de regulación y asignación económica. Acometer esas reformas tendrá necesariamente un efecto potencial negativo de carácter temporal sobre las condiciones de vida de la población (sin acceso a divisas) y sobre los márgenes de actuación del gobierno. Por ello, es importante que el diseño y la puesta en marcha de ese plan vaya acompañado de un amplio respaldo social y del acceso garanti- zado del país a financiación internacional, en condiciones y magnitud suficientes como para que le permita gestionar adecuadamente el tránsito. Dadas las condiciones de la economía cubana, con la calidad de capital humano, con uno de los menores niveles de criminalidad del continente, la exis- tencia de una diáspora próspera y su ubicación en una región de alta demanda turística, es espe- rable que las reformas surtan efectos en el plazo corto, incluso en un entorno donde se mantengan las sanciones económicas y financieras del gobierno estadounidense, haciendo que el ajuste sea previsiblemente menos costoso que en otros entornos. Pero es necesario tener la voluntad política y el acierto para afrontar un cambio de la entidad que se sugiere.

El presente trabajo pretende ofrecer algunas interpretaciones y evidencias que ayuden a res- paldar los argumentos ofrecidos en esta introducción. Es claro que Cuba ha pasado de una larga primera etapa en la que se entendían las reformas como un mal necesario, pero reversible (entre 1990 y 2008), a otra en la que las reformas se conciben como deseables, aunque se carece de una concepción integral del proceso y de una secuencia de cambio suficientemente dinámica. El miedo a los costes que las reformas comportan (en muy diversos ámbitos, también en el político) ha hecho que la definición de un marco integral de reformas y del escenario al que conduce a la economía cubana se posponga una y otra vez. Es importante que se cierre también esta etapa y la reforma se contemple con la ambición propia de un programa de acción simultáneo e integral. Las reformas en unos ámbitos requieren de acciones en otros si se quieren que rindan frutos. Aunque se reco- nozca el valor de la prudencia, el carácter fragmentario de las acciones tiene sus costes. A base de secuenciar y parcializar en exceso las medidas adoptadas se ha conducido a la economía cubana a una situación indeseable, en donde ni rige la lógica del pasado, ni se ha permitido que prospere una nueva lógica económica. Diríamos que Cuba, desde hace ya años, aparece en tierra de nadie, atrapada en el medio de un proceso de cambio (stuck in the middle), quizá la peor de las opciones.

NOTES

1.  La Productividad Total de los Factores (PTF) cubana siempre ha estado por debajo del promedio de economías de similar tamaño en la región, aunque con una tendencia positiva desde 1996. Las economías que más aventajan a Cuba en produc- tividad son Panamá, con una PTF 68% mayor, y República Dominicana, con una PTF 35% mayor, justamente son dos de las economías que más aventajan a Cuba en PIB per cápita (Vidal, 2017). 

2. Las tasas de crecimiento de las exportaciones fueron: 2014: -2.8%; 2015: -0.1%; 2016: -19.7%; 2017: 0,0% y 2018: -2.4% .

3. Son innumerables los autores que han analizado el proceso de reformas en Cuba. Una gran parte de ellos pueden leerse en los trabajos publicados por el Centro de Estudios de la Economía Cubana en la serie Miradas a la Economía Cubana y en la Revista Economía y Desarrollo de la Universidad de La Habana (http://www.econdesarrollo.uh.cu/index.php/RED/index), en la conferencia anual de la Asociación de Estudios de la Economía Cubana en Miami (http://www.ascecuba.org/conferences/ past-asce-conference/), en la revista Cuban Studies (https://drclas.harvard.edu/cuban-studies-journal), en los múltiples artículos de opinión publicados en el sitio de Cuba Posible (www.cubaposible.com), en Horizonte Cubano (https://horizon- tecubano.law.columbia.edu/) y en el blog del economista Pedro Monreal (www.elesadocomotal.com), por solo mencionar algunos. Un ensayo por configurar un diagnóstico con miradas de dentro y fuera de la isla puede encontrarse en Alonso y Vidal (2013)

4. Apelando a una definición canónica, se entiende por instituciones “las reglas de juego en una sociedad o, más formalmente, las restricciones generadas por el ser humano que dan forma a las interacciones sociales” (North, 1991, 97).