Delighted to pass this along from our colleagues at the Carter Center China Focus and Yawei Liu. The Carter Center will be hosting a Virtual Program entitled "How Should the U.S. and China Manage Their Nuclear Relationship During the “New Cold War”?" The brief Concept Note provides:
Rising Sino-American tensions have prompted widespread discussion of a “New Cold War.” China has continued to expand its nuclear capabilities while the United States feels under pressure to enhance its own capabilities. While some experts describe the bilateral relationship currently as being in a moment of “fragile stability,” this remains precarious. Bilateral military-to-military talks have resumed after Presidents Biden and Xi met in San Francisco last November; and the two sides held a consultation on arms control and nonproliferation last November, but the meeting produced no specific results. During this period of fragile stability, to what extent has risk in the nuclear domain decreased, and what risks remain? What actions do experts recommend both sides take to reduce nuclear risk? What should we expect for the future of U.S.-China nuclear relations?
The Virtual event will be held 28 May 2024 at 1500 US East Coast Time. Speakers include Dr. Tong Zhao, Senior Fellow at Carnegie Endowment for Peace; Dr. David Santoro, President of the Pacific Forum; Dr. M Taylor Fravel, Political Science Professor at MIT. The program is occasioned by the Carter Center’s publication of Modernizing Sino-U.S. Confidence-Building Measures: Cold War Case Studies and Chinese Perspectives (Raven Witherspoon, Jenna Wichterman, and Shivam Shankar Singh; March 2024), a study drawing lessons from U.S.-Soviet nuclear confidence-building measures to apply to the Sino-U.S. nuclear relationship today. Tong Zhao's recently published essay in Foreign Affairs, "The Real Motives for China’s Nuclear Expansion: Beijing Seeks Geopolitical Leverage More Than Military Advantage (March 2024) (点击此链接阅读中文版 (Read in Chinese)), adds perspective.
Tong suggests greater clarity on Chinese perspectives as a point of departure for engagement:
A close assessment of the evolving thinking within China’s political leadership and security policy circles reveals that Chinese officials are not simply expanding their nuclear arsenal for military-technical purposes. Rather, Chinese leaders seem to have embraced the untested belief that nuclear weaponry grants them greater geopolitical leverage to counter perceived threats. Beijing’s objections to what it sees as an unfair U.S. nuclear strategy and illegitimate U.S. security interests further solidify its willingness to use unilateral measures to address its security concerns. Washington must understand how these underlying perceptions shape Beijing’s nuclear policy if it wants to steer the U.S.-Chinese relationship in a more prudent direction—or risk responding on the basis of flawed assumptions, with potentially counterproductive or even catastrophic results. [仔细评估中国高层和安全政策圈内的思想演变显示，中国并非是完全出于军事和技术层面的目的而扩大其核武库。相反，中国领导人似乎接受了一种未经验证的理念，即认为核武器可以赋予中国更大的地缘政治影响力，以对抗其所认为的战略威胁。同时，北京认为美国的核战略不公平、美国追求的安全利益也不合理，这进一步巩固了中方使用自主措施解决战略关切的意愿。华盛顿必须了解这些潜在观念如何塑造了中国的核政策，以推动中美关系朝着更稳定的方向发展，并降低由于错误假设而造成适得其反甚至灾难性后果的风险。] ( "The Real Motives for China’s Nuclear Expansion)
Witherspoon, Wichterman, and Shankar suggest the utility lessons from the last nuclear crisis updated in time, space, and place:
Rising Sino-American tensions have prompted widespread discussion of a “New Cold War,” and analysts increasingly worry that flashpoints in the bilateral relationship could trigger conventional war that could escalate to the nuclear domain. * * * The authors draw on these Cold War case studies and as well as Chinese perspectives on CBMs to inform policy recommendations for the modern Sino-U.S. nuclear relationship. The United States and China should institute measures to enhance mutual understanding and foster epistemic communities to generate mutually acceptable shared principles and ideas about nuclear crisis prevention and management, personnel, and mechanisms. These ideas should be discussed among government officials in Track 1 dialogues prior to implementation. Furthermore, the U.S. and China should prioritize reducing risks of miscalculation and misunderstanding by revitalizing direct communications links (DCLs) and strengthening institutions that mimic the functions of the National and Nuclear Risk Reduction Centers. (Cold War Case Studies and Chinese Perspectives, p. 7).
The authors all share a fundamental view about the importance of confidence building measures to stabilize and perhaps diffuse the threat. A lively discussion is anticipated. Chinese language announcement and translation of the Tong essay follows (赵通：中国扩大核力量的真实关切).
Registration may be accessed here.
赵通：中国扩大核力量的真实关切
北京寻求地缘政治影响力而非军事优势
2024年5月3日，美国智库外交学会的《外交事务》杂志发表了赵通博士《中国扩大核力量的真实关切》的文章。该杂志也同时发布了该文的中文翻译。点击【这里】查看文章的英文原文。2024年3月，卡特中心中国聚焦发布了题为《冷战案例和中国关切：推进中美信任措施建立的现代化》的报告。这一报告试图通过对冷战时期美苏管控核武器案例的研究为中美今天如何核武器关系并不发生误解和误判提出切实可行的政策建议。点击【这里】下载这一报告。美国东部时间5月28日下午三点，卡特中心将主办题为《在新冷战期间中美如何管控核武器关系》的线上讨论。赵通博士是参与讨论的专家之一。点击【这里】注册线上讨论。赵通博士是卡内基国际和平研究院核政策项目和卡内基中国的高级研究员。
中国正在迅速增强其核力量。根据五角大楼的估计，到2030年，中国的核弹头将从2019年的约200枚增加到1000枚。这种核武库的扩大，加上中国在军事现代化方面的广泛投资，已引起了华盛顿的深度担忧。2023年，美国国会战略态势委员会认为，面对中国的核扩张，美国政策制定者必须“重新评估美国核力量的规模和组成”。3月份，美国印太司令部司令约翰·阿奎利诺上将警告说：“我们自第二次世界大战以来还没有面对过这样的威胁。”
随着华盛顿试图评估这一威胁的严重性和引发核对抗的风险，美国政策制定者必须更准确地理解中国相关作为背后的原因。分析人士对中国突然改变其传统的维持较小核武库的政策感到困惑。华盛顿的一些人认为，中国的行为是对美国相关军事领域技术进步的反应；其他人则担心是北京主动实施了更具进攻性的核战略。
仔细评估中国高层和安全政策圈内的思想演变显示，中国并非是完全出于军事和技术层面的目的而扩大其核武库。相反，中国领导人似乎接受了一种未经验证的理念，即认为核武器可以赋予中国更大的地缘政治影响力，以对抗其所认为的战略威胁。同时，北京认为美国的核战略不公平、美国追求的安全利益也不合理，这进一步巩固了中方使用自主措施解决战略关切的意愿。华盛顿必须了解这些潜在观念如何塑造了中国的核政策，以推动中美关系朝着更稳定的方向发展，并降低由于错误假设而造成适得其反甚至灾难性后果的风险。
以实力求和平？
在北京看来，与华盛顿日益紧张的关系并非由于中方自身行为方式发生了改变，而是中国与美国之间力量平衡变化的结果，而后者来源于中国成功的经济发展。这种观点认为，华盛顿选择将中国的崛起视为威胁，并对北京采取日益敌对的态度，通过遏制战略维持自己在国际体系中的主导地位。鉴于此，北京必须让华盛顿认识到美国无法遏制、破坏或颠覆中国，从而接受中国崛起的现实。在中方看来，自己唯有通过增强实力，才能做到这一点。
这种推理导致中国认为，随着两国之间力量差距的不断缩小，来自美国的威胁在日益增加。中国的现任领导人就表现出对这种观点的认可，认为美国对中国崛起持敌对态度。他从而赋予核力量以更高的地缘政治作用，以展示中国的强大实力。在他之前的领导人更多地受到中国传统核思维的影响，彼时中国所掌握的资源也更有限，他们在发展中国的核能力时表现出了显著的克制，并优先考虑质量改进而非数量扩张。而中国领导人则将导弹部队升格为一个独立的军种，发布了加快核现代化的具体指示，同时提高了中国核武库的技术多样性和数量规模。
中国领导人对核力量加大投资反映出他与美国领导人相比在如何看待核武器的作用方面有着深刻的不同。中方领导人目前更多地将核武器视为军事实力的重要象征，认为它们在影响敌人对双方力量平衡的认知方面具有特殊的作用。与此同时，核力量的扩张并不完全基于推进明确的特定军事目标，如阻止敌人进行某些具体的军事活动。这一观念是中国官方所提出的核力量要实现“战略制衡”目标的基础——旨在迫使美国对中国采取更为缓和的态度。
中国领导人长期以来相信核武器有助于实现战略制衡。2012年主政后不久，他评论说，俄罗斯优先发展其核能力的决定是正确的，即使该国曾面临经济困难。莫斯科的选择与中国领导人的看法一致，即一个国家核力量的强度有助于塑造对手对双边关系的总体态度。2021年初，面对COVID-19疫情爆发后美国引领的全球反华浪潮可能对北京的国家和政权安全构成数十年来最大挑战的相关警告，中共领导人呼吁军队进一步加快中国的核力量建设。随着与美国的紧张关系日益加剧，中国国内更加重视这种认为核武器具有广泛制衡作用的看法。北京也越来越强调被华盛顿平等对待的重要性，并拒绝美国可以继续从实力优势地位与中国进行对话。中国的舆论领袖认为，更大的核武库将迫使华盛顿真正尊重中国政府，并以更加克制的方式与华交往。
核武器在军事领域内外拥有广泛—甚至是近乎神奇—的强制力，这种观点可能更多是基于直觉而非严格的逻辑和证据。毕竟，冷战期间莫斯科强大的核力量并未能阻止华盛顿通过经济颠覆和政治对抗来削弱苏联。然而，当下高度集中的国内权力结构无助于对相关先验假设进行严格的评估；北京的领导人将中国打造为更强大的核国家的愿景被迅速而少有质疑地执行。国内对“妄议中央”言论的限制，以及对重大国防规划和活动进行保密的行为方式，使得传统意义上的国内专家群体也越来越难对中国核力量的发展进行评估和讨论，更不用说对未来政策发表意见了。官方军事理论中出现越来越多具有矛盾性的内容，例如核导弹部队在强调“备战”和“战略制胜”的同时并没有放弃对核实战理论的批判，这显示核政策制定更有可能是一个自上而下的过程，其更多地是由模糊的政治愿景驱动，而非明确的军事必要性和严格的方法论。缺乏明确和充分权衡的军事目标削弱了中国公开解释其政策变化的能力，也难以就在何种情况下可与美国谈判核力量限制制定明确的立场。
何为公平
核对话的一个主要障碍是，中国越来越怀疑合作性安全措施能否保护中国免受其所认为的来自美国的生存性威胁。例如，中国领导人强调“把维护国家安全的战略主动权牢牢掌握在自己手中”的重要性。这种不信任正促使北京聚焦于实现有利的的力量平衡，这减少了对核力量发展进行自我限制的吸引力，更不用说军控谈判了。
北京的悲观情绪部分源于其所认为的美国在核领域的双重标准。中国专家指出，美国政府不接受中国有权采取与美国相同的核战略。例如，华盛顿自己保留首先使用核武器的选项，但对中国可能放弃其无条件不首先使用核武器的政策表示顾虑——尽管中国表示无意违背此项承诺。
美国决策者倾向于认为美国的这些双重标准是由于美方的安全目标比中国的更合理合法。他们认为，美国在包括台湾海峡、东海和南海等亚太地区维护领土现状的目标，完全符合国际法和国际规范，并认为中国试图通过胁迫手段改变领土现状的努力与美国的正义目标形成了对比。因此，美国政策制定者认为，为美国及其盟友保留更广泛的核武器政策选项既在道义上站得住脚，也具有战略必要性。
然而，北京将这些双重标准归咎于美国“霸权的傲慢”。特别是，在属于其“核心利益中的核心”的台海问题上，中国认为美国为台湾维护权利的诉求是非法的，尤其是当华盛顿以其自身的安全需要为由来表述这一点时。美国的一些战略学家经常强调台湾的重要性，并辩称，保持台湾与中国分离对美国国家安全利益至关重要，这包括在亚太地区保持有利的军事平衡、保护美国在该地区的盟友、维护美国的全球信誉并推动与中国的地缘经济竞争。这些说法让北京担心美国试图以中国的领土完整为代价来扩张自己的地缘政治利益。这削弱了美国反对中国在本地区加强军事力量的道义基础，并坚定了北京挑战其眼中的美国霸权的信念。
中国认为，通过更自信地展示其力量，包括扩大其核武库，可以纠正这种不公平带来的失衡。例如，中国专家认为，苏联在冷战期间成功地迫使美国改变了核战略。通过在1960年代和1970年代大幅增强其核能力，莫斯科迫使华盛顿放弃其以大规模核打击以回应任何苏联侵略行为的大规模报复核政策，改为采取更为克制的灵活反应核策略，也就是让美国核反击的水平和规模与苏联敌对行为的严重性相对称。他们还指出，华盛顿并没有相应地调整其针对较弱对手如中国的核政策，而是继续维持针对它们的广泛打击计划。现在中国拥有的资源比自冷战以来任何时候都多，北京认为有能力纠正这种持续到今日的不公平了。
这种抵抗反映了中美竞争中的一个更广泛主题：除了与美国在特定安全目标上的分歧，中国日益要求公平的规则和平等的行为标准，并把这本身作为一个诉求。中国官员还强调，公平是参与安全和军控事务讨论的重要条件。这表明，中国有可能继续专注于自身的能力发展，而不是寄希望于合作性措施，以建立其认为更公正和公平的中美核关系。
深层挑战
这些非技术因素为核对话带来了复杂且外界难以理解的障碍。美国分析家和其他西方人士继续狭隘地关注曾影响中国核战略的军事技术层面因素，来解释其当前的核扩张。诚然，中国战略家几十年来一直对这些因素表示担忧，即美国的国土导弹防御、常规精确打击武器和其他非核军事技术将使中国在遭受首次核打击后更难进行核报复。但美国近年来并未显著扩大其核力量、常规导弹库或国土导弹防御系统，这表明推动中方增强核力量的还有其它因素。
大多数外国分析人士和政策制定者未能充分认识到中国扩核可能是由不很明确的宏观理念和不甚具体的政策思维驱动的，而不一定是由于中国采纳了更具攻击性的军事战略。许多专家依据最坏的核交战假设场景，包括中国和俄罗斯可能共同对美国进行先发制人核打击，认为美国必须增强其核实力和防御力量。诚然，这些专家的动机旨在确保美国的核威慑的有效性，但他们忽视了相关论点实际上可能会削弱美国的安全。因为这些论点可能进一步增强北京的担忧，即华盛顿在有意夸大中国构成的威胁，以证明其维护自己绝对核优势的必要性。
与此同时，中美社会之间日益扩大的鸿沟，使这种情况变得更糟。由于信息和舆论管控，中西方在世界观和政治观念上的差距日益扩大，这成为建立相互理解和信任的重大障碍。这种情况下，双方都对通过合作性措施来确保未来安全不再报以信心。对北京来说，强大的核武库也许有助于搁置这些根本性问题。有了强大实力之后，中国也许可以迫使华盛顿忽视他们之间存在的根本性分歧，包括对事实、规范和价值观的不断加剧的争议，而迫使美国接受当下的中国，尊重北京界定的中国核心利益。随着这种趋势的继续，双方有可能陷入日益激烈的核力量竞赛。
弥合认知差异
美国对中国核计划的回应是无效的。有些美国分析人士提出通过军事技术层面的相互克制来降低军备竞赛风险，这些通常包括提高核透明度或限制新战略武器的发展等。但这些建议并未有效解决促使中国发展核力量的深层关切和不满，因此不出所料，它们未能引起中方领导人的兴趣。说到底，要控制正出现的中美核军备竞赛需要北京和华盛顿就造成他们相互敌对的核心安全问题进行直接对话。
这样的对话完全符合美国和中国的目标。华盛顿倡导的所谓基于规则的国际秩序，依赖于大国之间相互认可彼此的合法利益及追求这些利益的可接受方式。与此同时，在最近的高层政府声明和相关文件中，中方一再强调要“尊重彼此合理安全关切”和确保“各国安全不受减损”的重要性。两国立场中的共通之处为进行深入对话提供了机会，使双方可以共同探讨如何定义一国的合法安全利益、以及什么算作合理的实现安全利益的方式。这种对话类似于历史上完成于1975年的赫尔辛基进程，该进程就有效地降低了冷战期间苏联和西方集团之间的紧张关系。
作为一个初步步骤，中国和美国可以承诺不用军事手段改变亚太地区的领土现状。这样的合作性共识或彼此呼应的单方面政策宣示将有助于增强中国和平崛起意图的可信度，帮助设立公平和公正的国际行为规则，强化维护区域稳定的共同愿景，并减少所有相关方增大军备投入的压力。
诚然，鉴于中国对核问题及更广泛安全问题进行对话的疑虑，北京不一定会立即欢迎美国的对话提议。即便对话在国际社会的呼吁和督促下得以启动，这也会是一个需要双方外交智慧的艰难过程。尽管如此，这种对话能推动双方更好地理解彼此对何为合法安全利益和实现安全利益的合理方式的看法。这将有助于针对北京的核心关切，提供一个稳定中美安全关系的可行前景。通过认真考虑这种对话建议，华盛顿也可以展示其友好态度，并帮助北京认识到，只有合作性措施才能更有效地促使美国不过度增加其对自己军事威慑力量的投入。
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