从“各自为政”到“一股合力”，（西方）反腐领域新举措：企业合规法律制度，公诉人自由裁量权以及国家主权投资人制度 ( "From a “Two Thrust Approach” to a “Two Sword One Thrust Strategy” to Combat Criminal Corruption: Corporate Compliance, Prosecutorial Discretion, and Sovereign Investor Oversight")

(Pix © Larry Catá Backer 2017)

从“各自为政”到“一股合力”，（西方）反腐领域新举措：企业合规法律制度，公诉人自由裁量权以及国家主权投资人制度

它试图以非常规的方式重新考虑从不同司法管辖区和授权机构之间建立政策一致性（1）的可能性，以及（2）在监管治理的边缘。

具体的目的是想想在腐败的具体情况下，多边和多机构一致性的可能性。为此，我集中讨论了在腐败调查范围内检察机关制度化的方式，特别是在衡量评估标准的方式对改革公司治理（特别是理解和操作）方面产生重大诱因的合规）。

我也专注于主权投资者如何开始采取类似的做法来行使其酌处权：（1）投资企业，（2）行使其股东权力。我建议在某些州，有可能将规则制定中的两个趋势与酌情决定权结合起来，以协调管理公司合规范围和行为的监管治理。

English language version: "From a “Two Thrust Approach” to a “Two Sword One Thrust Strategy” to Combat Criminal Corruption: Corporate Compliance, Prosecutorial Discretion, and Sovereign Investor Oversight"

从“各自为政”到“一股合力”，（西方）反腐领域新举措：企业合规法律制度，公诉人自由裁量权以及国家主权投资人制度



Larry Catá Backer 白轲[1]

摘要：近些年来，政府机关、国际组织以及企业对打击腐败犯罪所做的承诺不断加强。政府机关和社会组织似乎同时形成了两股打击腐败犯罪的力量：这些努力体现在政府机关通过利用、发展和实施公法权力，而社会组织通过利用、发展和实施私法制度来对抗腐败犯罪。然而这两股力量却未能相互配合共同打击腐败。最近西方社会上出现了打击腐败犯罪的新模式，“双剑反腐，同时出力”，以补充传统的反腐手段。这一模式融合了国家司法人员拥有执行反腐败法律的自由裁量权和金融机构控制企业投资融资渠道以及施加股东权利来制约和规范市场交易行为。本文通过介绍西方国家经验向中国反腐制度发展提出新的思路以及思考。首先，本文将介绍西方国家通过实施公诉人自由裁量权制度来迫使企业革新内部管理，进行自我约束、避免腐败。其次，本文将介绍另一种约束腐败的举措：即在公诉人向企业施压的同时，通过主权投资人的资本权力来加强和影响企业的内部管理。最后，本文将讨论中国结合公诉人追诉权和主权基金投资人资本权力规范和制约企业交易行为，形成反腐“组合拳”。

一，背景简介



阿尔瓦罗卡苏拉在2006年写到“谁在意腐败？” [2]2017年9月，媒体报道阿塞拜疆通过向欧洲理事会内部的人权事务机构行贿使其不再对阿政府进行批评。[3]同月，法国金融犯罪公诉人宣布对前国际田径联合会主席之子展开腐败调查，调查其涉嫌利用影响力左右国际体育赛事的举办权。[4]同期，巴西当局宣布展开一项刑事调查，调查2016年奥林匹克举办权贿选罪行。[5]8月份，越南法院宣判贪污国有银行资产的银行家死刑。[6]

“河内湄公河经济区顾问公司首席经济学家亚当麦卡锡谈到‘越南法院的这一判决向贪婪的失控的商业交易者传递了一个信息。’即：‘违法行为被抓住的风险在加大，不要以为背后的靠山可以帮你。因为还有比这些靠山级别更高的人，这些靠山自身难保。’” [7]

值得注意的是在达成和平协议，结束长达15年的内战后，哥伦比亚政府将注意力投向了反腐领域，以回应跨国企业涉嫌向总统行贿的问题。[8]这一案件已经造成“7人入狱，包括前参议院，交通部副部长。检察总长已经要求最高法院调查国会的5名成员。” [9]在中国，e租宝”平台实际控制人、钰诚集团董事会执行局主席丁宁由于网上集资诈骗被法院判处无期徒刑。[10]在2017年8月中国最高检察院提到，“中国将严打任何扰乱金融秩序的犯罪。”[11]



腐败，尤其是行贿已成为国际社会共同关注的问题。联合国全球契约是一项自愿项目。大型企业自愿承诺遵守在联合国倡导下构建的十项原则以施行可持续发展原则并支持联合国发展目标。[12] 这十项原则之一就提出“商业机构应当反对任何形式的腐败，以及避免实施敲诈以及行贿行为。” 全球契约明确指出“腐败，在全球被视为经济和社会发展的阻碍。腐败对可持续发展，尤其是贫弱地区造成负面影响。” [13] 由此，全球契约特别强调了“双剑反腐”。“新型的，更加严格的反腐规范将在全球范围内出现。所有的企业应当实施积极的反腐举措以维护其商业信誉以及投资人的利益。” [14]



“双剑”反腐的策略首先包括在国家层面上通过刑事和民事方面的立法打击腐败，其次包括企业自我约束来打击腐败。这两者互相构成了当代反腐制度的基础，尤其是面对那些居于大型国营或者私营企业中的腐败犯罪分子。目前国际合作、国内立法的反腐行动是较为普遍的。[15] 例如2017年英国就实施了《英国金融犯罪法案》。[16]而国际上的诸多反腐败犯罪协议几乎覆盖了所有的国家。[17]国际社会采取“软法”举措发展国际惯例和标准从而来约束经济活动的关系。[18] 美国的《海外反腐败法》成为了一个标杆，使得其他地区发展类似的法律。[19] 中国刑法既反对国家公务人员的腐败行为，也反对商业贿赂行为。[20] 世界上其他国家和地区也有类似的反腐败立法。[21]


近期国际金融领域的行业报告显示“双剑”反腐的策略已经在金融资本市场上发生了作用：尤其是那些在世界范围内上参与投资，融资交易的商业机构当中。例如：

一家美国投资公司的经理在向美国证监会披露的文件中透露，由于英国“严重欺诈办公室”对英国派特法PETROFAC石油工程公司展开反腐败调查， 该“共同基金”已经出售了其所有该公司的全部股份。这一调查主要涉及到派特法石油工程公司同Unaoil公司的商业关系。Ohio National Fund （俄亥俄国家基金）谈到“我们出售股份的决定是由于反腐调查所引发的。” [22]

美国证监会表明了其对于涉及到《海外反腐败法》案件的重视程度。对于这类案件，美国证监会强调了现在的罚金措施。[23] 人们已经注意到海外腐败行为所带来的复杂的法律责任以及为逃脱责任所作辩护的无力之处。[24] 因此金融机构，特别是国家主权基金开始更加积极的通过内部制度建立，改善投资要求，策略以及股东政策来打击腐败。


同上述新举措相关的则是企业正式或者非正式的自身加强自我监管。[25] 基于政府暂不起诉协议的实践，受到腐败调查的企业愿意通过与政府合作来换取避免潜在的刑事惩罚。[26] 这一情形在美国和英国较为明显。[27] 此种做法的新颖之处就在于，尽管企业属于受刑事法律制约的主体，传统上西方政府仍尊重企业的自主权。然而在刑事调查中，西方政府开始把整个企业的供应链（包含其他居于供应关系的供应商）视为一个单一刑事法律主体。例如美国司法部在2016年4月推出的一项试点计划。[28] 这一计划旨在向相关企业或者其雇员追究刑事责任。[29] 英国的《2017年金融犯罪法案》则设立了企业拥有实施尽职调查的刑事法律义务。[30] 在这一法案下，企业的供应商若卷入政府官员腐败案件可导致相关企业违反相关的刑事和民事法律义务。[31] 巴西的《廉洁公司》法案则包含宽厚从轻处理的政策。企业可以通过与公诉人达成“暂缓起诉协议来认罪并从轻解决相应的起诉罪名。”[32] 在新的举措下，企业之间的法律关系，包括供应商以及企业之间的关系将成为刑事犯罪责任中的关联因素。

[1] 白轲威廉理查德和玛丽学者，宾州州立大学法学院，国际关系学院教授。非常感谢北京师范大学的张磊对本文的启发。非常感谢研究助理高山 对本文提供中文翻译。


[2]参见Alvaro Cuervo-Cazurra, Who Cares About Corruption, 37(6) Journal of International Business Studies 807-822 (2006) 该文作者认为海外反腐败制度也许可以遏制域外的腐败行为，但是海外直接投资密集地也是腐败高频发生的地方。


[3] 参见“Azerbaijan revelations spark ‘great concern’ at Council of Europe: News of country’s $2.9bn lobbying and money-laundering scheme could herald shake-up at rights body,” The Guardian Sept. 5, 2017, available https://www.theguardian.com/world/2017/sep/05/azerbaijan-revelations-could-herald-shake-up-at-council-of-europe?CMP=share_btn_fb 欧洲议会非公开听证会上调查了这些有关腐败的指控。


[4] 参见 法国检方调查国际田联腐败, France 24 Sept. 5, 2017, available http://www.france24.com/en/20170905-france-french-prosecutor-pins-corruption-iaaf-son-ex-president?ref=fb.


[5] 参见巴西检方调查2016年奥林匹克贿选France 24 (Sept. 5, 2017), available http://www.france24.com/en/20170905-brazil-police-launch-raid-probe-vote-buying-2016-olympics?ref=fb.


[6] 参见“Vietnam is Sentencing Corrupt Bankers To DEATH, by firing squad,” Underground Journalist (Aug. 7, 2017), available http://undergroundjournalist.org/2017/08/07/vietnam-sentencing-corrupt-bankers-death-firing-squad/ (“In March, a 57-year-old former regional boss from Vietnam Development Bank, another government-run bank, was sentenced to death over a $93-million swindling job”), 3月份57岁的前越南发展银行地区负责人因930万美元诈骗被判处死刑。


[7] 同上


[8] 参见Juan Manuel Bedoya-Palacio, “Columbia Enters the Age of Enforcement,” The FCPA Blog (Aug. 31, 2017), available http://www.fcpablog.com/blog/2017/8/31/juan-manuel-bedoya-palacio-colombia-enters-the-era-of-enforc.html


[9] 同上


[10] 参见“Ding Ning: China’s biggest Ponzi scheme mastermind sentenced to life in prison,” The Independent (12 Sept. 2017), available http://www.independent.co.uk/news/business/news/china-ponzi-scheme-ding-ning-yucheng-group-prison-sentence-ezubo-beijing-a7941811.html.


[11] 参见“China's top prosecutor to intensify crackdown on financial crimes,” Reuters, available今年诸多高级别的监管官员落入习近平的反腐运动之中，例如前保监会的负责人，前证监会的副主席以及银监会的前助理主席。


[12] 参见The Ten Principles of the UN Global Compact, available https://www.unglobalcompact.org/what-is-gc/mission/principles. The ten principles are derived from: the Universal Declaration of Human Rights, the International Labour Organization’s Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work, the Rio Declaration on Environment and Development, and the United Nations Convention Against Corruption. 同上


[13] 同上


[14] 同上


[15] 参见Dimitri Vlassis, The United Nations Convention Against Corruption Origins And Negotiation Process, in United Nations Asia and Far East Institute for the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders (UNAFEI), Annual Report For 2004 and Resource Material Series No. 66 (available http://www.unafei.or.jp/english/pdf/PDF_rms/no66/H_p126-p131.pdf.


[16] 参见U.K. Criminal Finances Act of 2017, ch. 22, available http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2017/22/pdfs/ukpga_20170022_en.pdf.


[17] 参见《非洲联盟预防和打击腐败公约》，该于1999年6月14日在阿尔及利亚首都阿尔及订立。1999年11月4日在法国斯特拉斯堡通过《腐败民法公约》， 2003年11月1日生效并向非成员国开放。1999年1月27日在法国斯特拉斯堡通过的《腐败刑法公约》并于2002年7月1日生效（向非成员国开放）。该公约的附则在2003年5月15日通过，并于2005年2月1日生效。公约规定睦邻国家在国家刑法中纳入了对公私营部门主动和被动贿赂行为的定罪，包括贿赂外国和国内议会成员大会和国际组织官员。《美洲国家反腐败公约》委内瑞拉的加拉加斯1996年3月通过，创立了政府间的反腐合作。经合组织1997年12月17日签署的《经合组织关于打击国际商业交易中行贿外国公职人员行为的公约》于1999年2月15日生效（对所有经合组织国家和一些非成员国开放。）《联合国反腐败公约》于2005年12月14日第58/4号决议生效。 《联合国打击跨国有组织犯罪公约公约及其议定书》于2003年9月29日第55/25号决议生效）


[18] 参见 《联合国反对国际商业交易中的贪污贿赂行为宣言》于1996年12月通过。为了审查这一宣言如何适用于反腐败的更广泛的背景下 参见, e.g., Vlassis, The United Nations Convention Against Corruption Origins And Negotiation Process, supra.


[19] 1977年《海外反腐败法》 (15 U.S.C. § 78dd-1, et seq.). 参见, D. Michael Crites, “The Foreign Corrupt Practices Act at Thirty-Five: A Practitioner's Guide,” 73 Ohio St. L.J. 1049 (2012).


[20] 参见Discussed in China: Bribery and Corruption 2017, Global Legal Insights, available https://www.globallegalinsights.com/practice-areas/bribery-and-corruption/global-legal-insights---bribery-and-corruption/china. 参见, Ron Cheng, “Why US Companies Should be Paying Attention to China’s New Anti-Corruption Laws, Forbes (July 27, 2016), available https://www.forbes.com/sites/roncheng/2016/07/27/why-us-companies-should-be-paying-attention-to-chinas-new-anti-corruption-laws/#6905e4a41db1.


[21] 国际律师协会创建了一个有关反腐败法律的数据库，包含了56个国家的法律以及相关的国际协定。available https://www.ibanet.org/LPD/Criminal_Law_Section/AntiCorruption_Committee/Resources.aspx


[22] 参见Richard L. Cassin, Fund dumps Petrofac shares on SFO probe concerns, The FCPA Blog (8 Sept. 2017), available http://www.fcpablog.com/blog/2017/9/8/fund-dumps-petrofac-shares-on-sfo-probe-concerns.html. 参见Petrofac designs, builds, operates, and maintains oil and gas facilities worldwide. Petrofac, Our Story, available https://www.petrofac.com/en-gb/about-us/our-story/.

Unaoil为中东，中亚和非洲的能源行业提供了“工业解决方案”。这些包括绿色和棕色的工程和建筑，劳动力解决方案，运营和维护，以及提供特殊设备和产品，如生产化学品.” Unaoil, Chairman’s Message, available http://www.unaoil.com/about/chairman-s-message/.

2016年7月19日，英国严重欺诈办公室（SFO）发布新闻稿，宣布依照《证券及期货条例》对涉嫌违反贿赂罪的Unaoil及其职员及其代理人的活动进行有关腐败和洗钱的刑事调查， “。SFO Press Release 19 July 2016 available https://www.sfo.gov.uk/2016/07/19/unaoil-investigation/. See generally SFO Unaoil Investigation, available https://www.sfo.gov.uk/cases/unaoil/.


[23] 参见U.S. Securities and Exchange Commission, “SEC Enforcement Actions: FCPA Cases,” available https://www.sec.gov/spotlight/fcpa/fcpa-cases.shtml (listing companies and amounts of civil penalties from 2017 back to 1978).


[24] 参见Larry Catá Backer, “Soft Extra Territorialism and Anti-Corruption Campaigns: On the Perverse Folly of Corrupt States,” Law at the End of the Day, (Sept. 15, 2006), available http://lcbackerblog.blogspot.com/2006/09/soft-extra-territorialism-and-anti.html.


[25] 参见Alun Milford on Deferred Prosecution Agreements, Remarks delivered at the Cambridge Symposium on Economic Crime 2017, Jesus College, Cambridge, available https://www.sfo.gov.uk/2017/09/05/alun-milford-on-deferred-prosecution-agreements/.


[26] 关乎英国，美国和家南大如何看待有效的公司治理制度， 参见U.S. at http://www.justice.gov/criminal/fraud/fcpa/guide.pdf, Canada, available at http://www.international.gc.ca/crime/corruption.aspx, and U.K., available at http://www.justice.gov.uk/downloads/legislation/bribery-act-2010-guidance.pdf.


参见美国司法部诈骗行动部门，评估公司内部管理制度。2017年2月。available https://www.justice.gov/criminal-fraud/page/file/937501/download. See generally, United States Department of Justice, 9-28.000 - Principles of Federal Prosecution Of Business Organizations, available https://www.justice.gov/usam/usam-9-28000-principles-federal-prosecution-business-organizations. 同时参见U.K. Bribery Act 2010, c. 23, § 7.


[28] 参见States Department of Justice, The Fraud Section's Foreign Corrupt Practices Act

Enforcement Plan and Guidance, April 5, 2016, available https://www.justice.gov/criminal-fraud/file/838416/download;


[29] 参见United States Department of Justice, The Fraud Section's Foreign Corrupt Practices Act

Enforcement Plan and Guidance, supra. 媒体解释道试点项目意图在于设计一套鼓励企业自愿向监管者透露同《反海外腐败》相关的违规行为，配合监管者的调查，并实施补救措施。参见美国司法部新闻稿U.S. Dept. of Justice Press Release, Criminal Division Launches New FCPA Pilot Program (April 5, 2016), available https://www.justice.gov/archives/opa/blog/criminal-division-launches-new-fcpa-pilot-program.


[30]参见U.K. Criminal Finances Act of 2017, supra., 同时参见Richard J. Rogers and Sasho Todorov, Compliance Alert: Due Diligence Under the U.K.’s Critical Finances Act of 2017, The FCPA Blog (Sept. 7, 2017), available http://www.fcpablog.com/blog/2017/9/7/compliance-alert-due-diligence-under-the-uks-criminal-financ.html.


[31] 同上，“若公司不幸发现了与其相关联的违反人权行为，公司需要考虑积极的调查相关指控。这将帮助公司避免受到社会组织的批判，并展示公司积极的应对态度。”


[32] 参见Clean Companies Act or CCA (Law No. 12,846/13). Also see Felipe Rocha dos Santos, New Guidance for Brazil Anti-Corruption Settlements, The FCPA Blog (Sept. 7, 2017), available http://www.fcpablog.com/blog/2017/9/7/felipe-rocha-dos-santos-new-guidance-for-brazil-anti-corrupt.html. 双方的调解协议被巴西联邦检察官办公室制止，因为担心过于从轻处罚。